Eli Noam (Profesor de Economía y Finanzas en Columbia University)
De una parte, están los medios tradicionales –telefónicas y compañías de cable-, inusualmente de acuerdo. No quieren ser regulados y quieren preservar la neutralidad potencial que protege sus inversiones en nuevas infraestructuras. Por esta razón, cuentan también con el apoyo de algunas compañías de hardware.
En el otro lado, está lo que puede denominarse el complejo “internet-industrial”, que consiste en grupos de idealistas defensores de la red, pequeñas compañías con nuevos proyectos y grandes corporaciones de Silicon Valley y Hollywood, en otra extraña compañía de circunstancias.
El Congreso de los Estados Unidos está en el medio. Hay seis proyectos de ley pendientes y aunque no parece que ninguno vaya a ser aprobado, el proceso en sí mismo ha sido explosivo.
¿Por qué tanto ruido? . Una parte del problema es que la neutralidad en Internet es como una mancha de tinta en que la gente proyecta sus miedos y esperanzas. Existen al menos siete sentidos distintos, pero relacionados, en los que el término es utilizado:
1. No a las distintas calidades del servicio de acceso a Internet (“conexiones rápidas”)
2. No a la discriminación en precios entre los proveedores de Internet.
3. No a la aplicación de precios de monopolio a los proveedores de contenido y aplicaciones.
4. Ningún cargo a los proveedores por la transmisión de sus contenidos.
5. No a la discriminación contra los proveedores de contenido que compiten con los contenidos de los “transmisores” (telefónicas y compañías de cable).
6. No a la selección por los “transmisores” de los contenidos de los que son meros transmisores.
7. No al bloqueo del acceso de los usuarios a determinadas webs.
Los dos últimos son los más importantes para la sociedad en su conjunto, puesto que afectan a la libertad de expresión, la creación y transmisión de “cultura” y la política. Por este motivo, los partidarios de la regulación legal tienden a asociarlos a los demás, que corresponden más a la competencia económica entre compañías.
Ambas partes tienen un considerable poder de mercado. Los transmisores sobre sus infraestructuras y las compañías de Internet sobre aplicaciones clave. Sólo tengo dos opciones para una conexión de banda ancha, pero lo mismo puede decirse de “exploradores” y “buscadores”, cuya vinculación al software y su sistema de prioridad rigen el acceso al mundo de la información. Aunque por el momento no tengo ningún conflicto con estas compañías, nadie sabe qué podría suceder con ellas en el futuro, ni tampoco si pueden surgir nuevas alternativas, cuando las economías de escala son muy altas.
En contraste con estos problemas futuros, las compañías que controlan las infraestructuras de telefonía y cable tienen antecedentes de haber usado su poder de “vigilantes de entrada”, bien sobre la interconexión con otras infraestructuras –compañías telefónicas- o bien sobre los contenidos –compañías de cable-.
La principal razón por la que las compañías telefónicas no han podido utilizar el segundo de los poderes citados es que fueron legalmente reguladas como “transmisores comunes”, por lo que tenían la obligación legal de prestar servicio a todos igualmente, sin control sobre el contenido de las comunicaciones.
Pero ahora, la Comisión Federal de Comunicaciones, respaldada por el Tribunal Supremo, ha desregulado las operaciones de banda ancha de las compañías telefónicas, dándoles de hecho el mismo estatus que siempre han disfrutado las compañías de cable, es decir, el de “transmisores privados” que pueden seleccionar y elegir entre proveedores de contenido y acordar condiciones distintas con sus contrapartes. Por esto, las compañías telefónicas se están movilizando para transmitir su propio contenido como un tipo especial de “compañía de cable”.
Como era previsible (ver mi trabajo “El inminente final de la transmisión común”), esto es lo que ha conducido a la conmoción presente, las compañías de Internet y los proveedores de contenidos temen la selección de los titulares de las infraestructuras en favor de sus propias ofertas, y el ejercicio de su poder de fijar precios de monopolio.
Las compañías telefónicas temen el retorno a estatus de “transmisiones comunes”, con la supervisión regulatoria sobre precios y calidad que tiende a acompañar a cualquier requerimiento de “no discriminación”. Después de todo, ¿quién determina lo que esto significa en la práctica? También temen que mientras ellos serán inundados con requerimientos, las compañías de cable quedarán a salvo de los mismos. Ambos factores afectarán sus beneficios y planes de negocios de inversión en fibra, que Wall Street ve con cierto recelo. Por ello, argumentan que la imposición de condiciones onerosas dará lugar a una red abierta de la que no existen precedentes.
Las compañías de cable saben que resulta difícil justificar mantener un sistema que les trata de forma diferente a las compañías telefónicas, lo que podría conducirles al estatus de “transmisores comunes” que han evitado durante décadas, y nadie sabe donde podría conducirles esto en relación con su servicio regular de vídeo.
¿Qué hacer entonces?.
Quizá el mejor modo de analizar las cuestiones es verlas como un triángulo que engloba tres partes: los proveedores de contenido y aplicaciones sobre Internet, tales como Google, Yahoo, HBO y Vonage; los usuarios finales del contenido anterior (algunos de los cuales también son a la vez, proveedores) como usted y yo; y las infraestructuras electrónicas que los conectan y transmiten los paquetes de información, tales como Comcast y AT&T. Estas infraestructuras se agrupan en dos sectores diferentes: las infraestructuras de la “última milla” que alcanzan a los usuarios finales individuales y las “infraestructuras intermedias” que constituyen el sistema de la red local y nacional y sirven a numerosos usuarios simultáneamente. Es importante distinguir entre estas dos diferentes infraestructuras.
La cuestión entonces es qué clase de control pueden ejercer los propietarios de las infraestructuras sobre el contenido, precio y realidad de los paquetes de información que son enviados por los proveedores a los usuarios finales y sobre el acceso de los usuarios finales a los proveedores.
Los proveedores de contenido y acceso no están unidos en los que quieren, sino que sus pretensiones incluyen el impedir a los titulares de las infraestructuras que les carguen cualquier precio, o un precio o nivel de calidad que permite discriminar entre ellos, o un único precio de monopolio El problema con cualquier de estas propuestas es que inevitablemente conducen a complejas y tradicionales regulaciones sobre los precios y calidad de los “transmisores comunes”, y a la imposibilidad de diferenciarse a través de cualidades propias y distintivas. Hay una larga y penosa historia sobre esto, y parece que la mayoría de los proveedores tienen escasa familiaridad con ella, por lo que se les puede perdonar que nieguen la lógica inexorable de las limitaciones en precios impuestas institucionalmente. Están presos en una contradicción: por una parte son liberales opuestos a la regulación, pero, por la otra, demandan un régimen regulatorio intrusivo sobre sus colaboradores y rivales de Internet, los transmisores que proporcionan las infraestructuras esenciales.
Estas infraestructuras tienen un largo historial de precios de monopolio y restricciones de acceso. La lógica económica les conduciría a facturar a los proveedores de contenido y aplicaciones cuando éstos envían sus paquetes, incluso cuando los mismos son demandados por los usuarios locales. De hecho sus titulares tenderían a capturar usuarios finales con precios bajos de suscripción para después facturar precios altos a los proveedores, porque ellos tienen la posibilidad de alcanzar al usuario final una vez que éste ha hecho su decisión del suministro de la infraestructura de la “última milla”. Los proveedores de contenido tendrán que cargar a los consumidores finales por su uso. Como resultado, Internet dejaría de estar libremente disponible para los usuarios finales como contrapartida de su precio mensual de conexión. En su lugar, a menudo tendrán que pagar cada vez que descargan una página web, reduciendo el uso y la rentabilidad de Internet.
En este dilema de dos alternativas no deseables hay afortunadamente una tercera vía.
La misma pasa por desmenuzar el problema en sus componentes:
A) Infraestructura de la “última milla”. Este es el núcleo tradicional del poder de mercado de las infraestructuras. En la actualidad hay dos principales, las de telefonía y cable. Tienen un poder significativo frente a los usuarios finales y más todavía frente a los proveedores de contenidos, para quienes son el único camino hasta el usuario final. Abordar esta situación exige aplicar los siguientes principios:
1) Incentivos para incrementar el número de infraestructuras disponibles (reserva de espectro electromagnético para proveedores “sin hilos” competidores, espectro de uso común, promoción de acceso de iniciativa municipal y por la red eléctrica, beneficios fiscales temporales para todas las infraestructuras de banda ancha, y acceso a las ocupaciones públicas necesarias para el despliegue de las infraestructuras competidoras).
2) Pago exclusivo de los usuarios finales por el uso de la infraestructura de la “última milla”, ningún cargo a los titulares de infraestructuras a los proveedores de contenido por enviar paquetes a los usuarios finales.
3) Los paquetes de los proveedores tienen acceso en el punto inicial de la infraestructura de la “última milla” que conecta con el usuario final.
4) Los titulares de infraestructuras son libres de ofrecer paquetes de diferente precio y calidad a los usuarios finales.
5) Los usuarios finales son libres de elegir la calidad y el precio de su conexión, de elegir cualquier proveedor de conexión y de conectar cualquier dispositivo en relación con su conexión.
B) Infraestructuras “intermedias”
Aquí no habrá ninguna restricción. En estas infraestructuras existe competencia y los proveedores de contenido y aplicaciones encontrarán alternativas para evitar restricciones de los titulares, directamente o a través de revendedores, en la medida en que tengan acceso a las infraestructuras de la “última milla”. Se aplicarían los siguientes principios:
1) Las infraestructuras gozan de libertad en sus ofertas (precio y realidad).
2) Las infraestructuras no pueden limitar la reventa por un cliente a otras partes tales como proveedores de contenido y aplicaciones.
3) Si los titulares de las infraestructuras discriminaran a favor de su propio contenido y aplicaciones y ejercieran su poder de mercado, quedarían sujetos a normas regulatorias generales, incluidas aquellas contra las prácticas restrictivas de la competencia.
El sistema es mínimamente intervencionista, dado que sólo exige el acceso de paquetes a la infraestructura de la “última milla” desde cualquier proveedor intermedio elegido por el proveedor de contenidos y ninguna restricción en la reventa de servicios. Solamente con estos dos elementos ninguna otra regulación sería necesaria, las fuerzas de competencia podrían surgir y los titulares de las infraestructuras y los proveedores de contenido gozarían de libertad en todo lo demás.
Si ello no funcionara, siempre quedarían las normas sobre conductas contrarias a la competencia. Si los problemas se cronificaran, las infraestructuras podrían verse afectadas por la transformación de parte de su capacidad en capacidad de “transmisión obligatoria” con estatus de “transmisor común”, o incluso con la perspectiva draconiana de la desinversión de sus negocios de contenidos o infraestructuras sin hilos.
La neutralidad en Internet tiene relevancia mundial, aunque esto, a menudo no se entiende.
El ministro francés de comunicaciones argumentó que la misma no es un problema en Europa porque hay más abundancia de banda ancha. Pero actualmente el problema es más agudo en países donde sólo hay una alternativa seria para la conexión de banda ancha, la infraestructura telefónica, sin un sistema de cable bien desarrollado, que es la situación de los países europeos con más población; como lo es también en Japón y en el mundo en desarrollo. El acceso a una sola infraestructura y la protección contra su poder de mercado sin crear un sistema regulatorio interminable es por ello todavía más importante en estos países.
En consecuencia, el debate americano también ayuda a establecer el camino para el escenario futuro de los medios de información.
Esta fórmula de separación de la infraestructura de la “última milla”, donde se localiza el problema, de las “infraestructuras intermedias” donde no existe, proporciona tanto transparencia como mínima intervención. Responde a las pretensiones legítimas de ambas partes. No es un compromiso que meramente divide por la mitad sino un sistema genuinamente mejor.
Traducción de Guillermo Ruiz
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