LEGISLADOR "RATIONE NECESSITATIS" (II)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CONSIDERACIONES SOBRE UN REAL DECRETO-LEY NO CONVALIDADO (LEGISLADOR "RATIONE NECESSITATIS" (I))

 I.- LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL

A lo largo de la historia de la utilización de normas gubernamentales con rango de ley, se han visto aparecer casi todas las justificaciones posibles de dicha práctica: la necesidad como fuente del Derecho, que permite sustituir la legalidad ordinaria por otra de excepción en cuyo marco es posible, naturalmente, hacer ceder el régimen de la separación de poderes y, con él, el de la atribución de la función legislativa, para atender a la defensa de un bien jurídico perentorio y más fuerte. Igualmente la urgencia es el motivo de que, si el Parlamento no puede dar respuesta a las necesidades inminentes, deba el Gobierno extender su función de gestor. La atención inmediata de los problemas permite esta sustitución provisional de papeles que, incluso, como hemos visto en algunas experiencias históricas, admite una ratificación ulterior por el Parlamento de lo hecho por el Gobierno.

De todas estas experiencias es reflejo final el artículo 86.1 CE donde se enmarca la regulación actual de los decretos-leyes y se fijan sus límites: «En caso de extraordinaria y urgente necesidad —dice el pre-cepto— el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».

La regulación constitucional del decreto-ley, aunque no plantea dificultades importantes de interpretación, ha debido ser precisada por la doctrina y la jurisprudencia constitucional, principalmente por lo que respecta a los siguientes extremos: a) el órgano habilitado para dictar-los es exclusivamente el Gobierno del Estado; b) el supuesto de hecho habilitante es la existencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad; c) la Constitución prohíbe expresamente que se puedan regular por decreto-ley determinadas materias; d) el decreto-ley es una norma provisional que debe ser sometida a ratificación parlamentaria y, eventualmente, tramitada como proyecto de ley.

 La competencia exclusiva del Gobierno para dictar decretos-leyes, establecida en el primer inciso del artículo 86, no plantea muchos problemas de identificación del órgano. El Gobierno es un órgano constitucional específico descrito en el artículo 98.1 CE. Es de carácter colegiado y distinto de los miembros que lo integran, sean su propio presidente, sean los ministros. Pero la cuestión más problemática que la mención constitucional al Gobierno, sin otras especificaciones, ha suscitado es si incluye o no a los Gobiernos de las Comunidades Autónomas. En nuestro criterio, expuesto hace años con ocasión del estudio de las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas, el artículo 86 de la Constitución no puede utilizarse en contra del reconocimiento a las Comunidades Autónomas de dictar decretos-leyes. Es razonable pensar que, tratándose de entidades territoriales que tienen una carga de gestión y legislativa mucho menor que el Estado, la utilización de una norma de urgencia como el decreto-ley tenga escaso sentido. Pero del mismo modo que corresponde a los Estatutos de Autonomía decidir si las Comunidades Autónomas podrán ostentar potestades legislativas y el alcance de las mismas, también podrían los Estatutos establecer los presupuestos y límites de la utilización de una clase de norma como la prevista en el artículo 86 CE. No obstante esta posibilidad, y aunque algunos Estatutos de Autonomía recogieron en fase de proyecto el decreto-ley entre los instrumentos normativos que podrían utilizar los Gobiernos correspondientes, en la redacción final ninguno recogió tal atribución.

Los límites de la afectación por decreto-ley al derecho de propiedad fueron medidos muy especialmente en la STC 111/1983, de 2 de diciembre, relativa a la expropiación por decreto-ley del holding Rumasa. La Sentencia resuelve la cuestión afirmando que la expropiación del indicado holding fue una operación singular justificada por la gran incidencia en el interés de la comunidad y el riesgo de estabilidad del sistema financiero generado por la situación del grupo. Pero la cuestión principal a resolver era si el decreto-ley de expropiación privaba o reducía las garantías generales del derecho de propiedad esta-blecidas en el artículo 33.3 CE. La Sentencia aprecia que, desde luego, se reducen, pero ello no deslegitima la operación que justificó por su excepcionalidad. Por la singularidad del caso aceptó, el Tribunal Constitucional, que un decreto-ley cambiara el régimen general del acuerdo de necesidad de ocupación, decretara la urgencia de la ocupación, quebrara la regla del previo pago y la del depósito previo, establecidas con carácter general en el artículo 52 LEF. Todas estas regulaciones singulares, gravemente limitativas de la propiedad, las justifica a la postre el Tribunal Constitucional apelando a la «excepcionalidad de la situación creada, comprometedora de la estabilidad del sistema financiero, según el juicio de las autoridades económicas, (lo que) no autoriza a compartir temores por la extensión de la técnica utilizada a otras situaciones bien ajenas a la excepcionalidad de la que ahora tratamos, pues no concurriendo en ellas las características de la presente no podrían resolverse por la vía expropiatoria ope legis puesta en marcha mediante un decreto-ley. Es justamente la indicada situación extraordinaria y urgente la que legitima la expropiación dentro de la exigencia de una norma habilitante para cumplir con el primero de los requisitos de la expropiación forzosa, cual es la declaración de utilidad pública o interés social, no reservada necesariamente a ley formal en el sistema del régimen general expropiatorio y, desde luego, no reservada a ley formal en la Constitución (artículo 33.3)».

Debemos abordar ahora, por último, la cuestión de la convalidación del decreto-ley. Una vez que éste es aprobado por el Gobierno y publicado en el «Boletín Oficial del Estado», «empieza a surtir efectos en el ordenamiento jurídico en el que provisionalmente se inserta como una norma dotada con fuerza y valor de ley» (STC 29/1982, de 31 de mayo). Pero inmediatamente, como ordena el artículo 86.2 CE, debe ser sometido a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. El párrafo 3 del mismo artículo 86 CE indica que «durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia».

 Convalidación del decreto-ley

El precepto es la expresión misma de la provisionalidad con la que el decreto-ley se concibe en la Constitución. Aunque adquiere vigencia y plena efectividad desde el momento en que se publica en el Boletín Oficial del Estado, dicha vigencia se limita a un plazo de treinta días, marco temporal en el que el Congreso de los Diputados debe decidir convalidarlo o derogarlo. La expresión convalidación, que utiliza el artículo 86.2, acaso no sea la más correcta porque técnicamente expresa que la norma arrastra un vicio de origen, lo cual es discutible considerando que la propia Constitución autoriza al Gobierno a dictarla si concurren las circunstancias previstas. Más bien lo que deciden las Cortes es una ratificación imprescindible para prolongar la vigencia de una norma provisional.

 El artículo 86.2 planteó a la doctrina algunas dudas respecto de su sentido, nada claro en su literalidad. Aparentemente, el precepto ofrece al Congreso dos posibilidades en relación con los decretos-leyes de que conoce: limitarse a convalidarlos o, en su caso derogarlos, o acordar su tramitación como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. En la práctica, ratificada inmediatamente por el Reglamento del Congreso de los Diputados, dichas fórmulas no se han planteado como alternativas, sino como sucesivas y acumulativas. Es decir, se procede primero a la ratificación o derogación del decreto-ley e inmediatamente, a iniciativa de cualquier grupo parlamentario, puede procederse a su tramitación como proyecto de ley.

Los procedimientos indicados pueden iniciarse bien con la comunicación por el Gobierno al Congreso de la aprobación del decreto-ley acompañada de una solicitud formal de convalidación, bien por la puesta en marcha, a instancia del propio Congreso de los Diputados, del procedimiento de control incluyendo en el orden del día del Pleno el debate sobre el decreto-ley una vez que haya sido publicado en el  BOE (artículo 51.1 del Reglamento del Congreso). A partir de la publicación, el Congreso tiene treinta días para decidir, en los términos indicados, sobre la convalidación o derogación. Toda la doctrina ha coincidido en estimar que dicho plazo es de caducidad, de modo que si no se adopta el acuerdo en dicho plazo, la vigencia del decreto-ley se extingue. La pérdida de vigencia, debida a la caducidad, supone también que no es posible recuperarla mediante un acuerdo adoptado fuera de plazo. También esta pérdida de vigencia es técnicamente distinta de la derogación. Por tanto, el artículo 86.1 CE no ha acertado plenamente al utilizar ni el concepto de convalidación, por la razón ya indicada, ni el de derogación. Este último sería aplicable en la hipótesis de que hubiera un pronunciamiento expreso del Congreso sobre la terminación de la vigencia del decreto-ley, pero no cuando esta ocurre por caducidad, que implicaría el cumplimiento de una condición constitucional con efectos extintivos de la norma.

La derogación o convalidación son de la exclusiva competencia del Congreso de los Diputados, no teniendo el Senado ninguna intervención en el procedimiento. La votación es en bloque, sobre el texto, sin que se puedan presentar enmiendas (artículo 151.1 del Reglamento del Congreso). El debate en el Pleno se inicia con una exposición del Gobierno seguida de un debate sobre la totalidad (artículos 151.2 y 74.2). Al término del debate se produce la votación, computándose los votos positivos como favorables a la convalidación, y los negativos como postulantes de su derogación. El acuerdo de la Cámara, cualquiera que sea su sentido, se publica en el «Boletín Oficial del Estado».

La convalidación no convierte al decreto-ley en ley, lo cual solo ocurrirá si se tramita como proyecto de ley. La práctica de tramitar los decretos-leyes como proyectos de ley, que no tenía un encaje claro en la intención expresada por el constituyente en el artículo 86, párrafos  2 y 3, fue refrendada por el Reglamento del Congreso de 1982. Dicha tramitación como proyecto de ley se configuró no como una alternativa a la convalidación que, como hemos dicho, era la interpretación más lógica que podía haberse dado a lo establecido en aquel precepto, sino como una decisión sucesiva a la convalidación.

Una vez convalidado, según la indicada práctica, el Presidente de la Cámara pregunta a los grupos parlamentarios si alguno desea que se tramite como proyecto de ley. Si algún grupo lo solicita, se somete a votación del Pleno que decide en definitiva (artículo 151.4 del Reglamento del Congreso). Si se decide la tramitación como proyecto de ley, el procedimiento legislativo es el general de las leyes, aunque por los trámites de urgencia. Ahora ya, naturalmente, con intervención en su elaboración de ambas Cámaras.

La convalidación del decreto-ley plantea un problema jurídico singular que es el de si produce o no la sanación de los vicios en que el decreto-ley hubiera podido incurrir por vulneración de alguno de los límites establecidos en el artículo 86.1 CE. El Tribunal Constitucional abordó y resolvió esta cuestión en la Sentencia 111/1983, de 2 de diciembre. En este caso, el decreto-ley impugnado había sido no solo convalidado sino tramitado como proyecto de ley, en el marco de un procedimiento que había concluido. El Tribunal Constitucional estimó que con tal conversión del decreto-ley en ley no se produce la derogación que contempla el artículo 86.2 CE, sino la sustitución del decreto-ley por un acto del legislativo, como es la ley. No puede tratarse el caso como si se planteara un recurso de inconstitucionalidad contra una ley derogada. Argumenta el Tribunal que, si el decreto-ley es con-validado, no se altera su naturaleza de decreto-ley; sigue siendo una norma con fuerza de ley no una ley formal. Por el contrario, si se tramita como proyecto de ley, la ley que finalmente se aprueba es acto imputable al legislativo, aunque se haya adoptado por un procedimiento que tiene su origen en el decreto-ley. Pero es una norma distinta, por lo que la impugnación hecha contra el decreto-ley no debe transferirse a la ley. Dada esta incomunicabilidad de la impugnación, lo que la Sentencia se plantea es si tiene sentido el mantenimiento de la impugnación del decreto-ley cuando ya ha sido su contenido asumido y sustituido por una ley formal. La Sentencia de 1983 citada dijo al respecto «que el control del decreto-ley en cuanto tal no está impedido por el hecho de la novación operada por la ley; siguiendo lo que dispone el artículo 86.3, es algo fuera de duda, pues ha de considerarse constitucionalmente legítimo que en defensa de la Constitución, para velar por la recta utilización del instrumento previsto para los casos que señala el artículo 86.1, los sujetos u órganos legitimados para promover el recurso de inconstitucionalidad concreten al decreto-ley, sin atraer al proceso la ley ulterior, la impugnación». En conclusión, pues, el Tribunal Constitucional estima que, «velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir decretos-leyes, dentro del marco constitucional, es algo que no puede eludirse por la utilización del procedimiento del artículo 86.3», es decir, mediante la tramitación del decreto-ley como proyecto de ley. En este orden de ideas insistió también la STC 182/1997, de 28 de octubre: «ni la eventual falta de impugnación de la ley posterior, ni la derogación por ésta del Real Decreto-Ley puede ser nunca óbice para el examen por parte de este Tribunal de los motivos formales de inconstitucionalidad esgrimidos contra el Decreto-Ley».

(Muñoz Machado:Tratado de Derecho Administrativo, Tomo VI. La Ley) 

 II.- OPINIONES SOBRE LOS EFECTOS DEL REAL DECRETO-LEY 8/2026 EN CASO DE NO CONVALIDACIÓN DEL MISMO 

Sobre la cuestión, referida a los efectos del Real Decreto-ley 8/2026 (de medidas en el alquiler), de 20 de marzo, en caso de no convalidación expresa del mismo, se ha pronunciado, entre otros, Doménech Pascual:

"En la doctrina y la jurisprudencia (sic) españolas es mayoritaria la segunda interpretación. Siempre que se cumplan los requisitos habilitantes para dictarlos previstos en el artículo 86.1 CE, los decretos-leyes son válidos y plenamente eficaces antes de que el Congreso los derogue y, por lo tanto, los efectos producidos antes del rechazo parlamentario han de mantenerse después de que éste tenga lugar (véase, por ejemplo, Carmona Contreras).

Sin embargo, no pocos autores estiman que el rechazo parlamentario debe producir efectos jurídicos ex tunc. Esta decisión del Congreso indica que “el decreto-ley nunca debió existir” (Javier Pérez Royo) y, por consiguiente, no merecerían ser conservados ni siquiera sus efectos jurídicos producidos antes del rechazo (Soriano García). Ésta es, por cierto, la solución expresamente prescrita en el artículo 77 de la Constitución italiana.

Salvo error por mi parte, los tribunales españoles no han tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la eficacia temporal de los decretos-leyes que no han sido convalidados por el Congreso y cuyo contenido tampoco ha sido reiterado por una posterior norma con rango de ley. Lo cual es fácilmente explicable. Hasta hace poco, el rechazo parlamentario era un fenómeno insólito. Durante las primeras cuatro décadas de vigencia de la Constitución, sólo cuatro reales decretos-leyes corrieron esta suerte (RDLs 1/1979, 1/2006, 4/2017 y 21/2018). Además, el contenido de varios de ellos fue restablecido, total o parcialmente, mediante un nuevo decreto-ley dictado al poco tiempo (véanse, por un lado, los RDLs 1/2006y 2/2006 y, por otro, los RDLs 21/2018 y 7/2019). En cambio, en los últimos seis años, el rechazo se ha producido en ocho ocasiones (RDLs 27/2020, 7/2023, 9/2024, 10/2024, 7/2025, 16/2025, 2/2026 y 4/2026) y todo apunta a que este número seguirá aumentando próximamente.

Algunas actuaciones gubernamentales reflejan las dudas existentes acerca de si y en qué medida se conservan los efectos jurídicos producidos por los decretos-leyes antes de su rechazo parlamentario. Por ejemplo, el RDL 9/2024 acordó transferir la propiedad de un palacete parisino de titularidad estatal al Partido Nacionalista Vasco, si bien estableció que el Instituto Cervantes podría seguir ocupando el inmueble hasta el 31 de diciembre de 2030 a cambio de una renta de mercado. Después de que este RDL no fuera convalidado por el Congreso, el Gobierno volvió a establecer exactamente la misma regulación mediante el RDL 1/2025, seguramente porque no estaba ni mucho menos claro que sus efectos jurídicos subsistieran tras la derogación parlamentaria.

Las reglas generales sobre la eficacia en el tiempo de las leyes derogadas

A falta de una norma constitucional que regule específicamente la eficacia jurídica temporal de la no convalidación de los decretos-leyes, cabría entender que aquí resultan aplicables, siquiera de manera analógica o por remisión constitucional implícita, las disposiciones que regulan con carácter general los efectos de la derogación de las leyes.

(...) 

El caso de la prórroga prevista en el Real Decreto-ley 8/2026

A la vista de cuanto se ha expuesto, creo que puede afirmarse que, si el Congreso finalmente rechaza convalidar el RDL 8/2026, éste no podrá desplegar los efectos jurídicos que pretendía producir con posterioridad al rechazo y, por lo tanto, la prórroga prevista en él no desplegará sus efectos más allá de ese momento.

Una cosa son los efectos engendrados por esta norma antes de la intervención del Congreso, que no se verían afectados por un eventual rechazo parlamentario, y otra muy distinta sus efectos jurídicos posteriores, que sí se verían impedidos por un rechazo tal, lo que no significa que éste tenga carácter retroactivo. Como bien señala la STC 42/1986, la norma que incide en derechos que nacieron con anterioridad a su publicación, pero sólo en cuanto a su proyección hacia el futuro, no opera retroactivamente.

Imaginemos un contrato de vivienda habitual que finalizaba (tras expirar las prórrogas ordinarias previstas en la legislación vigente) el 23 de marzo de 2026. Si el arrendatario solicitó un día antes la prórroga extraordinaria prevista en el RDL 8/2026, desde ese mismo momento se extendió en el tiempo la vigencia del contrato.

Supongamos que el Congreso rechaza su convalidación el 18 de abril de 2026. Cabe razonablemente entender que esta derogación no afecta a los efectos jurídicos producidos por la prórroga del contrato durante el periodo comprendido entre el 23 de marzo y el 18 de abril del mismo año. Por consiguiente, el uso que el arrendatario haya hecho del inmueble durante esos días resultaría amparado por la prórroga. Y el arrendador tendría derecho a cobrar la renta correspondiente a los mismos días.

En cambio, el rechazo parlamentario del RDL 8/2026 sí impediría que los efectos jurídicos de la prórroga se extendieran más allá del 18 de abril. A partir de ese momento, el arrendatario dejaría de tener derecho a usar el inmueble, el arrendador ya no tendría derecho a cobrar la renta pactada, etc. La vigencia de estos derechos y obligaciones cesaría desde el mismo momento en el que la norma que los estableció resultara derogada.

Por las razones expuestas, resulta contrario al principio democrático y al espíritu del artículo 86 CE interpretar que el rechazo parlamentario de la convalidación del RDL 8/2026 no impide que la prórroga impuesta por éste produzca efectos jurídicos hacia el futuro, durante el periodo posterior a su derogación. Esta eficacia futura del RDL 8/2026 sería especialmente inadmisible en el caso de los contratos que, en el momento del rechazo parlamentario, todavía no hubieran vencido, pues hasta su vencimiento no comienza a desplegar realmente efectos jurídicos la prórroga extraordinaria prevista en esta disposición. Sería especialmente inaceptable tener que acatar los efectos de un decreto-ley que éste pretendía empezar a producir (¡hasta un año y ocho meses¡) después de su rechazo por el Congreso.

Dicha interpretación podría dejar prácticamente sin efectos jurídicos el control parlamentario previsto en el artículo 86.2 CE. Imaginemos que todos y cada uno de los arrendatarios potencialmente afectados por el RDL 8/2026 solicitaran la prórroga en él previsto. De acuerdo con aquella interpretación, la derogación parlamentaria sería absolutamente ineficaz. A pesar de haber sido expresamente rechazado por el Congreso, el RDL 8/2026 produciría exactamente los mismos efectos jurídicos que si hubiera sido convalidado.

Pensemos también en las negativas consecuencias que para el principio democrático y el sistema constitucional de distribución de competencias legislativas pueden derivarse de semejante interpretación en este y otros casos parecidos. Imaginemos que el Gobierno pudiera establecer normas con fuerza de ley y efectos jurídicos duraderos que, a pesar de haber sido derogadas explícitamente por el Congreso, siguieran desplegando esos efectos durante varios años. Imaginemos que para disfrutar de los derechos previstos en tales normas (a costa de terceros), sólo hiciera falta que las personas interesadas lo solicitaran. Presentada la solicitud, adquirirían los derechos y podrían ejercitarlos incluso varios años después de que el Congreso derogara la norma que los estableció.

Esas normas podrían ser “de izquierdas” (como es el caso del RDL 8/2026), pero también “de derechas” (piénsese, por ejemplo, en prórrogas de concesiones demaniales, autorizaciones de centrales nucleares, contratos públicos, beneficios fiscales, etc.)

La referida interpretación haría prácticamente irrelevante el control parlamentario al que el artículo 86 CE somete la vigencia de los decretos-leyes. Los efectos de un decreto-ley derogado por el Congreso serían prácticamente los mismos que los de uno convalidado.

Semejante interpretación propiciaría que gobiernos de todos los colores políticos abusaran (todavía más, si cabe) de su potestad de dictar decretos-leyes, contraviniendo el espíritu de la Constitución, que configura como excepcional esta potestad. Si un gobierno en minoría sabe que podrá establecer mediante decreto-ley regulaciones que seguirán obligando plenamente incluso después de haber sido derogadas por el Congreso, sus incentivos para recabar los apoyos parlamentarios necesarios para aprobar dichas regulaciones en forma de ley o para que sus decretos-leyes sean convalidados serán muy escasos. Paradójicamente, cuanto más difícil le resulte a un Gobierno contar con este respaldo parlamentario, más potentes serán sus alicientes para abusar de aquella potestad y dictar decretos-leyes de efectos jurídicos duraderos.

La referida interpretación nos aleja (aún más) del escenario inequívocamente querido por la Constitución, en el que el legislador ordinario es el parlamento y no el Gobierno. Las normas con fuerza de ley deben ser aprobadas, en circunstancias ordinarias, por un órgano cuyos miembros han sido elegidos a través de sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, y a través de un procedimiento transparente y que garantiza la participación de prácticamente todas las fuerzas políticas, no por un órgano que goza de menor legitimidad democrática y a través de un procedimiento extremadamente opaco, sumario y expeditivo.

Tampoco razones de seguridad jurídica o de protección de la confianza legítima justifican, en modo alguno, que se mantenga la prórroga prevista en el RDL 8/2026 para el periodo posterior a su derogación.

En primer lugar, porque es totalmente irrazonable confiar ex ante –antes de la intervención del Congreso– en que una prórroga repentinamente aprobada mediante una norma gubernamental excepcional e interina, cuya eficacia está supeditada a su convalidación parlamentaria dentro del breve plazo de un mes, vaya a mantenerse durante varios años a pesar y después de no haber sido convalidada, sobre todo cuando es público y notorio que la probabilidad de que se produzca el rechazo resulta ex ante muy elevada.

En segundo lugar, es muy improbable que el RDL 8/2026 genere, antes de su eventual rechazo parlamentario, situaciones difícilmente reversibles, que resulte muy costoso deshacer como consecuencia de la derogación de esta norma. No parece probable que, antes de que el RDL sea rechazado, un inquilino haya hecho planes o inversiones significativas movido por la confianza en que el arrendamiento se prorrogará dos años más, y que se echarían a perder si finalmente no se prorrogara (piénsese en un contrato que finalizaba el 30 de diciembre de 2027).

En tercer lugar, lo que en verdad mina la seguridad jurídica, reduce la previsibilidad de las normas aplicables, dificulta y desincentiva la planificación de actividades, frustra inversiones y, si finalmente se produce el rechazo parlamentario, seguramente provocará incontables pleitos es la aprobación repentina y sorpresiva del RDL 8/2026. Pensemos, por ejemplo, en las inversiones hechas por los propietarios y las personas que habían celebrado con ellos un contrato de arrendamiento que debía comenzar a producir efectos a la finalización del contrato vigente acordado con otras personas. Pensemos en las operaciones de compraventa planificadas o acordadas a la vista de la normativa anterior y cuyo éxito depende de la próxima finalización de contratos vigentes. Es muy probable que todas o algunas de estas inversiones y operaciones, que se realizaron confiando en el mantenimiento del marco legal a la sazón vigente que luego fue abruptamente modificado por el RDL 8/2026, se echen a perder si la prórroga prevista en esta disposición se mantiene intacta.

El profesor Julio González García estima, según hemos visto, que la solicitud de la prórroga determina que la prórroga se incorpore como un derecho “blindado” al patrimonio del inquilino solicitante, por lo que en tal caso éste mantendrá su derecho a disfrutar íntegramente de ella aun cuando el RDL 8/2026 no sea convalidado por el Congreso.

Este razonamiento es apodíctico, tautológico, circular, como consecuencia de que la “huidiza” (STC 27/1981) teoría de los derechos adquiridos que aquí se aplica también lo es. Que un derecho ha sido “adquirido” o “blindado” significa que el legislador no puede privar a su titular de ese derecho sin una justa indemnización. Pues bien, se cae en un razonamiento tal cuando, para demostrar que el derecho previsto en una norma –aquí, el derecho a disfrutar de la prórroga prevista en el RDL 8/2026 después de que éste haya sido derogado– no puede ser suprimido por una norma posterior sin la correspondiente indemnización, se afirma que se trata de un “derecho blindado”. Aquí se está dando por sentado precisamente lo que hay que demostrar: que ese derecho está blindado, o sea, que el legislador no puede suprimirlo sin indemnizar a su titular.

Adviértase, además, el resultado al que conduce este razonamiento. Ni siquiera el parlamento, mediante una ley elaborada a través del procedimiento legislativo ordinario, podría suprimir, sin compensar a los arrendatarios, la prórroga prevista en el RDL 8/2026 y solicitada por ellos. Pensemos en las deletéreas consecuencias económicas y sociales que se derivarían de extender esta doctrina a supuestos análogos. Imaginemos que el Gobierno pudiera prorrogar durante años, mediante decreto-ley y previa solicitud de los interesados, autorizaciones para llevar a cabo actividades altamente contaminantes o peligrosas, concesiones de dominio público, regímenes de ayudas o incentivos fiscales, regímenes retributivos de sectores intensamente regulados, etc. Y que los derechos resultantes incorporados al patrimonio de los beneficiarios sólo pudieran ser suprimidos a cambio de una indemnización."

III.- EL CONTENIDO DEL REAL DECRETO-LEY 8/2026

"Artículo 1. Prórroga extraordinaria de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual.

1. En los contratos de arrendamiento de vivienda habitual sujetos a la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, vigentes en la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, en los que el periodo de prórroga obligatoria previsto en el artículo 9.1 finalice antes del 31 de diciembre de 2027, o finalice el periodo de prórroga tácita previsto en los artículos 10.1 y 10.2, se aplicará, previa solicitud del arrendatario, una prórroga extraordinaria por plazos anuales y hasta un máximo de dos años adicionales. Durante esta prórroga se mantendrán los términos y condiciones del contrato en vigor. La solicitud deberá ser aceptada obligatoriamente por el arrendador, salvo que se hayan fijado otros términos o condiciones por acuerdo entre las partes, o que se haya suscrito un nuevo contrato de arrendamiento, o que el arrendador haya comunicado, en los plazos y condiciones del artículo 9.3, la necesidad de ocupar la vivienda. La prórroga extraordinaria regulada en este artículo es incompatible con la prevista en el artículo 10.3 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, que, en su caso, se aplicará con carácter preferente.

2. Lo dispuesto en el apartado anterior no será de aplicación cuando arrendador y arrendatario acuerden la renovación del contrato de arrendamiento, o la celebración de uno nuevo, con una renta inferior a la prevista en el contrato vigente."

IV.- LOS EFECTOS DEL REAL DECRETO-LEY 8/2026

Lo primero que llama la atención en el contenido normativo del RDley es que sujeta la prórroga obligatoria y extraordinaria a la solicitud del arrendatario. Cuando no es este el régimen legal modificado. En efecto, en los artículos modificados las prórrogas obligatorias y tácitas operan cuando no hay manifestación en contrario:

• salvo que el arrendatario manifieste al arrendador, con treinta días de antelación como mínimo a la fecha de terminación del contrato o de cualquiera de las prórrogas, su voluntad de no renovarlo (prórroga obligatoria)

• Si llegada la fecha de vencimiento del contrato, o de cualquiera de sus prórrogas, una vez transcurridos como mínimo cinco años de duración de aquel, o siete años si el arrendador fuese persona jurídica, ninguna de las partes hubiese notificado a la otra, al menos con cuatro meses de antelación a aquella fecha en el caso del arrendador y al menos con dos meses de antelación en el caso del arrendatario, su voluntad de no renovarlo, el contrato se prorrogará obligatoriamente por plazos anuales hasta un máximo de tres años más, salvo que el arrendatario manifieste al arrendador con un mes de antelación a la fecha de terminación de cualquiera de las anualidades, su voluntad de no renovar el contrato (prórroga tácita) 

En la nueva regulación, por tanto, el régimen de la prórroga obligatoria y tácita depende de la solicitud expresa del arrendatario, sin que quepa tampoco la voluntad de no prorrogar del arrendador. La solicitud no está sujeta a un plazo temporal específico anterior al vencimiento y, por tanto, cabría en cualquier fecha anterior al mismo.

 

La cuestión de los efectos se refiere, por ello, a las solicitudes de los arrendatarios, en los contratos en vigor con vencimiento antes del 31 de diciembre de 2027, realizadas durante el plazo constitucional para la convalidación del Real Decreto-ley (hasta el 18 de abril).

 

Y las alternativas son:

 

1) Si el RDley no se convalida, las solicitudes de prórroga obligatoria y tácita de los arrendatarios anteriores al 18 de abril de 2026 (como fecha límite) surten no obstante efectos con arreglo al régimen legal aprobado, que es excepcional. La prórroga dispuesta por el RDley no se ve alterada por la no convalidación del mismo

 

2) Si el RDley no se convalida, las solicitudes de prórroga obligatoria y tácita de los arrendatarios anteriores al 18 de abril de 2026 (como fecha límite) no surten  efectos con arreglo al régimen legal aprobado. La prórroga dispuesta por el RDley resulta inoperante por la no convalidación del mismo

 

Esta última alternativa hace depender los efectos del RDley de la convalidación del mismo, pues cualquier efecto producido quedaría sujeto a la efectiva convalidación (terminación de la vigencia del decreto-ley por caducidad, que implicaría el cumplimiento de una condición constitucional con efectos extintivos de la norma)

 

En ausencia de una previsión constitucional expresa, y considerando que la ausencia de convalidación no entraña derogación (Muñoz Machado), la única previsión legal sobre la cuestión sería la contenida en el artículo 4.2 del Código Civil:

 

"Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas"

 

La alternativa 1) no parece que pueda reputarse contraria al artículo 4.2 del CC, pues la norma temporal desplegaría sus efectos en los supuestos y momentos comprendidos en la misma. 

 

Puede considerarse que esta no es la interpretación conforme con el espíritu y la finalidad del RDley en la CE (aunque se admite que esta no es la doctrina en general mayoritaria), pero ello requeriría una interpretación constitucional que excluyera todos los efectos producidos por un RDley en el período que media entre su promulgación y su no convalidación.Esta exclusión parece que debería basarse, a su vez, en la inconstitucionalidad del RDley declarada por el TC.

 

Adicionalmente, parece claro que la no convalidación no debería afectar a la presunción de constitucionalidad del RDley durante su plazo de convalidación. En este sentido, por ejemplo, el Auto del TC 54/2016, de 1 de marzo, referido un Decreto-ley autonómico (Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 3/2015, de 24 de julio, por el que se regula el acceso universal a la atención sanitaria en la Comunidad Valenciana y que fue declarado inconstitucional por STC 145/2017):

  

"Procede, por tanto, analizar si los perjuicios que ha alegado el Abogado del Estado tienen la gravedad y la consistencia necesarias como para prevalecer sobre la presunción de constitucionalidad del Decreto-ley impugnado."

 

Con arreglo a lo anterior, nos parece que la exclusión de la aplicación de los efectos del RDley 8/2026 a supuestos comprendidos en su ámbito temporal de vigencia (prórroga legalmente dispuesta para las solicitudes de los arrendatarios realizadas con arreglo al mismo durante el plazo de su vigencia) requeriría el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad por el juez ordinario que conoce del caso con arreglo a lo establecido en el artículo 163 de la CE:

 

"Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos"

 

No se trataría de una cuestión interpretativa de mera legalidad ordinaria, sino de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del propio RDley.Que la cuestión no se haya planteado previamente en términos similares no quiere decir que resulte lógica o constitucionalmente imposible. No es deseable, desde luego, pero evitarla no está al alcance de los destinatarios de las normas del RDley 8/2026 (incluidos los órganos judiciales), si el RDley finalmente no se convalida. 

  

STS 9-03-2026: TIPO REDUCIDO IMPUESTO SOCIEDADES DE NUEVA CREACIÓN (I)

Id Cendoj: 28079130022026100077
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 2
Fecha: 09/03/2026
Nº de Recurso: 7182/2023
Nº de Resolución: 280/2026
Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)
Ponente: MARIA DOLORES RIVERA FRADE
Tipo de Resolución: Sentencia
Resoluciones del caso: STSJ AND 5699/2023,
ATS 9269/2024,
STS 1047/2026

 CUARTO.-El criterio de la Sala.

1.El presente recurso encierra una labor de exégesis del artículo 29.1 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades (LIS 2014, en adelante).
En esta labor interpretativa, la Sala de lo contencioso-administrativo de este Tribunal, Sección Segunda,
ha señalado en repetidas ocasiones -citando como ejemplo la sentencia de 22 de septiembre de 2025(Recurso: 1141/2024ECLI:ES:TS:2025:4045), o la más reciente de 27 de enero de 2026 (Recurso: 1845/2024ECLI:ES:TS:2026:370) entre otras muchas- que a tenor de lo dispuesto en el artículo 12 LGT, debemos acudir al artículo 3.1º del Código Civil, según el cual «las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos ... atendiendo al espíritu y finalidad de aquéllas»;de donde se infiere que la interpretación de cualquier precepto contenido dentro de nuestro amplio y complejo ordenamiento jurídico no puede efectuarse aisladamente sino que, por contra, ha de indagarse su correcta hermenéutica de forma sistemática, poniéndola en conjunción con el resto de previsiones integradas en el ordenamiento jurídico. Por último, deberemos desentrañar cuál es la finalidad de la norma, qué es lo que
pretende.
2.En este cometido es preciso analizar, como punto de partida, el texto de la norma concernida en este caso.Se trata del artículo 29.1 LIS. El artículo 29 determina los tipos impositivos aplicables a los contribuyentes del Impuesto sobre Sociedades, que conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la misma Ley, grava la renta delas sociedades y demás entidades jurídicas de acuerdo con las normas que contiene.
El apartado primero fija un tipo general del 25 %. Pero a continuación contempla diferentes supuestos en los que el tipo impositivo se reduce entre un 15% y un 20%, según se trate de empresas con una cifra de negocios entre 1 y 10 millones €, estableciendo escalas progresivas (17%-20%) para las empresas con un importe neto de la cifra de negocios inferior a 1 millón €. Contempla, asimismo, tipos especiales, como el 1 %para los fondos de inversión de carácter financiero, las sociedades de inversión de capital variable que cumplan determinados requisitos, etc., o el 0 % para los fondos de pensiones. Lo eleva al 30 % para las entidades de crédito, y para las entidades que se dediquen a la exploración, investigación y explotación de yacimientos y almacenamientos subterráneos de hidrocarburos en los términos establecidos en la Ley 34/1988, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y excluye expresamente la aplicación de tipos reducidos a las entidades que tengan la consideración de entidad patrimonial en los términos establecidos en el apartado 2 del artículo5 de la Ley.
3.Los tipos especiales, y la exclusión de tipos reducidos para las entidades patrimoniales, ya se recogía en el texto originario de la norma. En ella, después de fijar el tipo general de gravamen (25 %), se regulaba el tipo impositivo aplicable a las entidades de nueva creación que realizasen actividades económicas, asignándoles un tipo inferior (15 %); previsión que se mantuvo a lo largo de las sucesivas reformas que afectaron a este precepto.
En concreto, se reconoce un tipo reducido del 15 % en el primer período impositivo en que la base imponible resulte positiva y en el siguiente, excepto si deban tributar a un tipo inferior.
4.Ahora bien, el artículo 29.1 LIS 2014 acota, mediante una delimitación negativa, los supuestos en los que es aplicable este tipo reducido.
Y lo hace a través de las siguientes previsiones:
(i) Delimitando cuándo no se entiende iniciada una actividad económica.
(ii) Negando la consideración de entidades de nueva creación a aquellas que formen parte de un grupo en los términos establecidos en el artículo 42 del CCo.
(iii) Y, excluyendo la aplicación de este tipo reducido a aquellas entidades que tengan la consideración de entidad patrimonial, en los términos establecidos en el apartado 2 del artículo 5 de la ley.
5.La controversia que enfrenta a las partes en este procedimiento gira en torno a la segunda de ellas. Mientras que el abogado del Estado alega que en el presente caso falta el requisito subjetivo (entidades de nueva creación) para poder aplicar este beneficio fiscal, añadiendo que el precepto no admite excepción alguna,sin embargo la parte recurrida sostiene que dicha previsión constituye un segundo párrafo del apartado b)del artículo 29.1, que, a su juicio y como aclaración, establece que cuando la entidad de nueva creación sea controlada por otra entidad ( art. 42 CCo) tampoco se entenderá que estemos ante una nueva entidad económica, pero en el bien entendido de que la sociedad de control, al igual que sucede con la persona física a que se refiere el apartado b), tuviera idéntica actividad previa.
6.De seguir la tesis que defiende la parte recurrida no se podría aceptar el esquema reflejado en el punto 4,pues en él se desliga la previsión del artículo 29.1 LIS relativa a las entidades que forman parte de un grupo de sociedades (penúltimo párrafo), del apartado b) anterior.
El abogado del Estado alega que la Sala de instancia hace una interpretación del artículo 29.1 LIS contraria ala que resulta de una interpretación sistemática, y contraria a la que resulta de una interpretación teleológica.
Para comprobar la certeza de lo primero conviene reproducir lo que dice el artículo 29.1, y el orden que siguen las previsiones normativas que contiene. El texto es el siguiente:
«[...] Finalmente, las entidades de nueva creación que realicen actividades económicas tributarán, en el primer período impositivo en que la base imponible resulte positiva y en el siguiente, al tipo del 15 por ciento, excepto si, de acuerdo con lo previsto en este artículo, deban tributar a un tipo inferior.
A estos efectos, no se entenderá iniciada una actividad económica:
a) Cuando la actividad económica hubiera sido realizada con carácter previo por otras personas o entidades vinculadas en el sentido del artículo 18 de esta ley y transmitida, por cualquier título jurídico, a la entidad de nueva creación.
b) Cuando la actividad económica hubiera sido ejercida, durante el año anterior a la constitución de la entidad,por una persona física que ostente una participación, directa o indirecta, en el capital o en los fondos propios dela entidad de nueva creación superior al 50 por ciento.
No tendrán la consideración de entidades de nueva creación aquellas que formen parte de un grupo en los términos establecidos en el artículo 42 del Código de Comercio , con independencia de la residencia y de la obligación de formular cuentas anuales consolidadas.

 Los tipos de gravamen del 20 por ciento, 17 por ciento y del 15 por ciento previstos en este apartado no
resultarán de aplicación a aquellas entidades que tengan la consideración de entidad patrimonial, en los términos establecidos en el apartado 2 del artículo 5 de esta ley».
7.El contenido de este precepto muestra claramente el designio del legislador en el establecimiento de este tipo reducido: favorecer fiscalmente a las entidades de nueva creación que realicen actividades económicas.Pero lo hace a través del establecimiento de un tipo reducido cuya aplicación queda sujeta a unos límites: (i) a unos límites temporales, pues se aplica únicamente en el primer período impositivo en que la base imponible resulte positiva y en el siguiente, salvo que se trate de empresas emergentes, o también conocidas como Startups, en cuyo caso el tipo del 15 % se aplica en el primer período impositivo en que la base imponible resulte positiva y en los tres siguientes ( artículo 7 de la Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de las empresas emergentes); (ii) y a unos límites sustantivos. Respecto de los límites sustantivos,el artículo 29.1 LIS 2014 excluye, en primer lugar, a las entidades que aun siendo de nueva creación van a desarrollar una actividad que implica una continuidad de la actividad desarrollada con carácter previo por otras personas o entidades vinculadas, o por una persona física que ostente una participación, directa o indirecta,en el capital o en los fondos propios de la entidad de nueva creación superior al 50 por ciento. Lo que persigue
esta primera regla es evitar, como reconoce la propia recurrida, que la creación de una nueva entidad sea un subterfugio para aprovechar un tratamiento fiscal que se dirige a entidades de nueva creación cuya actividad no sea continuidad de la desarrollada con anterioridad por otro sujeto con el que se mantiene una vinculación en los términos previstos en la norma.
8.La siguiente previsión se refiere, de forma específica, a las entidades de nueva creación que formen parte de un grupo de sociedades en los términos establecidos en el artículo 42 del CCo. A estas, la propia norma les niega la consideración de entidades de nueva creación, y por tanto, les niega la posibilidad de verse favorecidas por el tipo reducido del 15 %. En contra de lo que defiende la parte recurrida, esta previsión no encaja en el artículo 29.1 LIS como un segundo párrafo del apartado b), sino que se dirige específicamente a las entidades de nueva creación que formen parte de un grupo de sociedades. En este penúltimo apartado del precepto, no se reitera la necesidad de que la actividad que vaya a desarrollar la entidad de nueva creación sea diferente a la desarrollada por la/s otra/s empresa/s con la/s que forma/n el grupo, lo cual no constituye una omisión irrelevante del legislador que deba de interpretarse en conexión con lo establecido en el apartado b), como dice la recurrida. Por el contrario, esa omisión debe de interpretarse en el sentido de que el legislador ha querido, expresamente, que las entidades de nueva creación que formen parte de un grupo de sociedades no merezcan la consideración de entidades de nueva creación a efectos de aplicar el tipo reducido del 15%independientemente de que la actividad que vayan a desarrollar, y por tanto, independientemente de que esa actividad sea diferente o no a la que constituye el objeto social de la otra, o de las demás, empresa/s con la/s que forma/n ese grupo societario.
La denegación del tipo reducido del 15 % en el IS, no impedirá que se apliquen otros beneficios fiscales que se han establecido en torno a la creación de nuevas empresas, y que persiguen la misma finalidad. Así sucede,por ejemplo, con la deducción por inversión en empresas de nueva o reciente creación prevista en el artículo68.1 LIRPF; aunque para su aplicación, y en lo que respecta al cumplimiento del requisito que consiste en que el importe de la cifra de los fondos propios de la entidad no puede superar una determinada cantidad en el inicio del período impositivo de la misma, el importe de los fondos propios deberá de referirse al conjunto de entidades pertenecientes al grupo.
9.En el presente caso, al margen del error en el que incurre la sentencia de instancia al afirmar que Valteus tiene por objeto social la explotación de espacios en centros comerciales y de ocio, y la dominante, actividades inmobiliarias y de tenencia de patrimonio de bienes raíces, pues la dominante es Valteus, cuyo objeto sociales el de actividades inmobiliarias y de tenencia de patrimonio de bienes raíces, y Flipa es la sociedad de nueva creación, cuyo objeto social es la explotación de espacios en centros comerciales y de ocio, lo cierto es que Valteus es tenedora del 70% del capital social de Flipa, y es indiscutido que ambas forman un grupo societario o empresarial que operan bajo una misma dirección y control económico, lo que determina la aplicación del penúltimo párrafo del artículo 29.1 LIS 2014, y por tanto, la no aplicación del tipo reducido del 15 %, por disposición legal expresa.
10.La parte recurrida insiste en que dicha previsión debe considerarse como un segundo párrafo del apartado b) del anterior, añadiendo que ni de la exposición de motivos de la reforma del artículo 29.1 LIS, ni del mismo,se deduce que existan exclusiones distintas.
Sin embargo, el análisis de la evolución normativa en la regulación de este beneficio fiscal no ampara dicha tesis, como expondremos a continuación.

 11.El texto del artículo 29.1 LIS 2014, en los apartados que aquí interesan, es idéntico al que tenía en la
redacción originaria. El establecimiento de un tipo reducido para las entidades de nueva creación no constituyó una novedad de esta ley. Ya se contemplaba en la normativa anterior, en el derogado RealDecreto Legislativo4/2004, de 5 de marzo, que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades ( LIS 2004, en adelante), a través de la Disposición Adicional Decimonovena.
La DA 19ª fue incorporada a la LIS 2004 por el Real Decreto-Ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, que dio paso a la Ley 11/2013, de26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
La DA 19ª (Entidades de nueva creación) de la LIS 2004 era del siguiente tenor:
«1. Las entidades de nueva creación, constituidas a partir de 1 de enero de 2013, que realicen actividades económicas tributarán, en el primer período impositivo en que la base imponible resulte positiva y en el siguiente,con arreglo a la siguiente escala, excepto si, de acuerdo con lo previsto en el artículo 28 de esta Ley, deban tributar a un tipo diferente al general:
(...)
3. A los efectos de lo previsto en esta disposición, no se entenderá iniciada una actividad económica
a) Cuando la actividad económica hubiera sido realizada con carácter previo por otras personas o entidades vinculadas en el sentido del artículo 16 de esta Ley y transmitida, por cualquier título jurídico, a la entidad de nueva creación.
b) Cuando la actividad económica hubiera sido ejercida, durante el año anterior a la constitución de la entidad,por una persona física que ostente una participación, directa o indirecta, en el capital o en los fondos propios dela entidad de nueva creación superior al 50 por ciento.
4. No tendrán la consideración de entidades de nueva creación aquellas que formen parte de un grupo en los términos establecidos en el artículo 42 del Código de Comercio , con independencia de la residencia y de la obligación de formular cuentas anuales consolidadas».
12.Vemos, entonces, que la LIS 2014 respetó la normativa anterior a la hora de delimitar cuándo no se
entenderá iniciada una actividad económica, y también a la hora de negar la consideración de entidades de nueva creación a aquellas que forman parte de un grupo en los términos establecidos en el artículo 42 del CCo, a efectos de aplicar el tipo reducido del 15 %, que, con mayor claridad que en el texto actual, se insertaba en un apartado numerado e independiente del anterior.
Esto explica que en la exposición de motivos de la LIS 2014 no se haga mención alguna a la fiscalidad de las entidades de nueva creación, que sí se hace en las exposiciones de motivos (coincidentes) del RDL 4/2013,y de la Ley 11/2013. Son, precisamente, las exposiciones de motivos de estas normas las que nos conectan con la interpretación finalista que reclama el abogado del Estado. En ellas se dice que el capítulo II de la Ley11/2013 establece un marco fiscal más favorable para el autónomo que inicia una actividad emprendedora con el objetivo de incentivar la creación de empresas y reducir la carga impositiva durante los primeros años de ejercicio de una actividad. Y es que el Capítulo II (Incentivos fiscales) se refería, en el artículo 7, a los incentivos para entidades de nueva creación (en la redacción de la DA 19ª), y en el artículo 8, a los incentivos en el ámbito del IRPF. Ambos preceptos, a su vez, formaban parte del Título I "Medidas de desarrollo de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven".
Tal como se dice en las exposiciones de motivos del RDL 4/2013 y de la Ley 11/2013, el Título I desarrolla la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, que se enmarca en el objetivo de impulsar medidas dirigidas a reducir el desempleo juvenil, ya sea mediante la inserción laboral por cuenta ajena o a través del autoempleo y el emprendimiento. De forma complementaria a lo previsto en el Capítulo I, el capítulo II establece un marco fiscal más favorable para el autónomo que inicia una actividad emprendedora con el objetivo de incentivar la creación de empresas y reducir la carga impositiva durante los primeros años de ejercicio de una actividad. Es así como, en el ámbito del Impuesto sobre Sociedades, se estableció el tipo de gravamen del 15 %.
13.En este contexto de política económica se creó el tipo reducido del 15 % para las entidades de nueva
creación, y en este contexto es en el que el legislador ha querido excluir expresamente de dicha consideración a las entidades que forman parte de un grupo de empresas, impidiendo de esta manera que los grupos de empresas fragmenten su actividad o sus actividades, iguales o diferentes, creando nuevas sociedades para tributar a un tipo reducido, cuya finalidad es incentivar empresas de nueva creación independientes. La aplicación del tipo reducido del 15 % a entidades de nueva creación que forman parte de un grupo de empresas implicaría extender este beneficio fiscal a un supuesto no contemplado en la norma -lo que está vetado por el artículo 14 LGT-; o más bien, implicaría extenderlo a un supuesto descartado por la propia norma. Esto es lo que hace la sentencia de instancia, que fundamenta su decisión en una interpretación que esta Sala considera incorrecta e incompleta de la norma, ignorando el alcance de lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo29.1 LIS, y que, por dicho motivo, debe de casarse.

QUINTO.-Doctrina jurisprudencial que se establece.

Como consecuencia de todo lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho, la doctrina que se
establece es la siguiente:En interpretación del artículo 29.1 LIS, en relación con el artículo 42 del Código de Comercio, no resulta de aplicación el tipo reducido del 15% a aquellas sociedades que, siendo formalmente de nueva creación, se integran en un grupo de sociedades, aunque su objeto social sea distinto al de su sociedad dominante.

INFORME FINAL SOBRE EL APAGÓN DEL 28-04-2025 EN ESPAÑA Y PORTUGAL (ENTSO-E)

 

Expert Panel

Following the blackout, on 12 May 2025, ENTSO-E set up an Expert Panel in line with Article 15(5) of the Commission Regulation (EU) 2017/1485 of 2 August 2017 establishing a guideline on electricity transmission system operation (SO GL) and the Incident Classification Scale (ICS) Methodology. The ICS Methodology is the framework for classifying and reporting incidents in the power system and for organising the investigation of such incidents and is especially relevant to the work of the Expert Panel. It is noted that the investigation of the Expert Panel was performed in line with the version of the ICS Methodology applicable at the time of the incident.

Under the legal requirements of both SO GL and the ICS Methodology, when the incident is classified according to the ICS Methodology criteria as scale 3 incident – blackout – the Expert Panel is tasked to investigate the root causes of the incident, produce a comprehensive analysis, and make recommendations in a final report, published on 20 March 2026.

The Expert Panel consists of representatives from TSOs, the Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), National Regulatory Authorities (NRAs), and Regional Coordination Centres (RCCs).

The Panel is led by experts from TSOs not directly affected by the incident and includes experts from both affected and non-affected TSOs. The Expert Panel is led by Klaus Kaschnitz (APG, Austria) and Richard Balog (MAVIR, Hungary).

ENTSO-E Bodies Convenors participating in the Expert Panel

• Olivier Arrivé – as chair of the System Operation Committees
• Robert Koch – as convenor of the Steering Group Resilient Operation
• Rafal Kuczynski – as convenor of the Regional Group Continental Europe

  Experts from TSOs and RCCs participating in the Expert Panel

Amprion (Germany)	Tilman Ringelband
EirGrid (Ireland)	Donna Kearney
Elia (Belgium)	Bernard Malfliet
Elia (Belgium)	Peter Van Meirhaeghe
Energinet (Denmark)	Bent Myllerup
Mavir (Hungary)	Andras Woynarovich
Red Electrica (Spain)	David Alvira
REN (Portugal)	Filipe Ribeiro
RTE (France)	Laurent Rosseel
SEleNe CC (Greece)	Maria-Faidra Katsiantoni
Swissgrid (Switzerland)	Bastien Grand
Terna (Italy)	Guido Coletta
Terna (Italy)	Giorgio Giannuzzi
Transelectrica (Romania)	Mihai Cremenescu

Experts from ACER and NRAs participating in the Expert Panel

ACER	Georgios Antonopoulos
ACER	Uros Gabrijel
ACER	Aleksander Glapiak
ACER	Maria Barroso Gomes
ACER	Domen Kodric
ACER	Zoran Vujasinovic
ACER	Jan Kostevc
ANRE (Romania)	Alina Poanta
ARERA (Italy)	Marco Pasquadibisceglie
ARERA (Italy)	Andrea Rosazza
BNetzA (Germany)	Jochen Gerlach
BNetzA (Germany)	Thomas Hoelzer
BNetzA (Germany)	Nicolas Krieger
CNMC (Spain)	Virginia Garcia Escoin
CNMC (Spain)	Teresa Ibanez Tarrago
CNMC (Spain)	Diego Roldan Cabanillas
CRE (France)	Martin Frédéric
CRE (France)	Pierrick Muller
CRE (France)	Sara Rami
CREG (Belgium)	Marijn Maenhoudt
CREG (Belgium)	Emilie Leroy-Biasutti
EI (Sweden)	Anna Carlen
ElCom (Switzerland)	Raffaele Bornatico
ERSE (Portugal)	Jose Capelo
ERSE (Portugal)	Paulo Oliveira
ERU (Czech Republic)	Pavel Simoncik
MEKH (Hungary)	Erika Szirmai
URE (Poland)	Lukasz Makos
URE (Poland)	Piotr Rak
URE (Poland)	Witold Zuchowski

 

Publications & Documents

 

https://eepublicdownloads.blob.core.windows.net/public-cdn-container/clean-documents/Publications/2025/iberian-blackout/Final%20Report%20on%20the%20Grid%20Incident%20in%20Spain%20and%20Portugal%20on%2028%20April%202025.pdf

8.3 Scale of all Violations Linked to the Incident 

The OB3 was the most severe criterion violated during the incident in Spain and Portugal. Several other criteria were violated before the blackout occurred, which are presented in Table 8-1 and summarised below. When an incident meets several criteria, it is classified according to the criterion with the highest priority. Additionally, all sub-criteria information (i. e., ICS violations or events) is also collected. Figure 8-2 presents a timeline view of the ICS criteria violated during the incident. It should be noted that the violations of the criteria regarding loss of generation facilities (G) and loss of load (L) have been separated into smaller violations to better visualise the sequence of events and correlate the impact of these violations with the measured frequency and voltage during the incident. The following paragraphs consolidate the violations according to the ICS methodology and therefore do not fully align with the detailed time line presented in Figure 8-2

In Spain, there was a loss of generation facilities (G0) at 12:32, followed by a transformer trip at 12:32:57, which is classified as a scale 0 loss of network element (T0) violation, and a further 355 MW of generation tripped.Approximately 20 seconds later, at 12:33:16, there were successive trips of power generation facilities. These generation trips are classified as one G2 incident as they occurred within fifteen minutes and were greater than3,000 MW. Further T incidents occurred with the loss of tie lines and transmission lines in Spain. The trip of the HVDC interconnector was classified as a T2 ICS violation due to the impact on a neighbouring TSO with OV (voltage) violations in France. The disconnections of all tie lines between France and Spain split the Iberian Peninsula from CE (involving more than one TSO with a load larger than 5 % of the total load of the synchronous area before the separation, thus violating the RS2 criterion). The loss of load (L2) criteria was met after the generation loss, as automatic TSO system defence measures were activated with the tripping of pumps and distribution load shedding.

There was high-voltage violations in Spain during the incident that contributed to the trip of generation,
although they did not meet the time threshold for a voltage violation as defined in the ICS methodology.
Voltage was above 1.1 per unit for 16 seconds, whereas the ICS methodology requires a time of greater than 30 seconds. The subsequent voltage collapse is captured under the OB3 (blackout) criteria.
 

Portugal experienced high voltage and – similarly to Spain – the duration did not reach the time thresholds specified in the ICS methodology, and therefore therewere no OV incidents. There was a significant loss of load (L2) as pumps and industrial consumers were disconnected, as well as the distribution load. There were two T0 events with the loss of a transformer and an overhead line. Additionally, a G2 violation was recorded at the time of the blackout, as all generation facilities were
disconnected.

The highest criteria experienced in France by RTE was scale 1 related to OV1. France also had G0 and T0 violations.

Frequency degradation (F) ICS criteria violation was abelow scale (BS) violation (FBS). The reason is that the frequency deviation magnitude thresholds were met,but – similarly to the ICS voltage criteria (OV) – the duration of the deviations were not sufficiently long to be registered at a higher scale. 

Furthermore, the frequency deviations are registered at a synchronous area level,even if local anomalies might occur.

All oscillations that occurred prior to the blackout – as detailed in this report – did not cause any ICS criteria violations.