I.- LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL
A lo largo de la historia de la utilización de normas gubernamentales con rango de ley, se han visto aparecer casi todas las justificaciones posibles de dicha práctica: la necesidad como fuente del Derecho, que permite sustituir la legalidad ordinaria por otra de excepción en cuyo marco es posible, naturalmente, hacer ceder el régimen de la separación de poderes y, con él, el de la atribución de la función legislativa, para atender a la defensa de un bien jurídico perentorio y más fuerte. Igualmente la urgencia es el motivo de que, si el Parlamento no puede dar respuesta a las necesidades inminentes, deba el Gobierno extender su función de gestor. La atención inmediata de los problemas permite esta sustitución provisional de papeles que, incluso, como hemos visto en algunas experiencias históricas, admite una ratificación ulterior por el Parlamento de lo hecho por el Gobierno.
De todas estas experiencias es reflejo final el artículo 86.1 CE donde se enmarca la regulación actual de los decretos-leyes y se fijan sus límites: «En caso de extraordinaria y urgente necesidad —dice el pre-cepto— el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».
La regulación constitucional del decreto-ley, aunque no plantea dificultades importantes de interpretación, ha debido ser precisada por la doctrina y la jurisprudencia constitucional, principalmente por lo que respecta a los siguientes extremos: a) el órgano habilitado para dictar-los es exclusivamente el Gobierno del Estado; b) el supuesto de hecho habilitante es la existencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad; c) la Constitución prohíbe expresamente que se puedan regular por decreto-ley determinadas materias; d) el decreto-ley es una norma provisional que debe ser sometida a ratificación parlamentaria y, eventualmente, tramitada como proyecto de ley.
La competencia exclusiva del Gobierno para dictar decretos-leyes, establecida en el primer inciso del artículo 86, no plantea muchos problemas de identificación del órgano. El Gobierno es un órgano constitucional específico descrito en el artículo 98.1 CE. Es de carácter colegiado y distinto de los miembros que lo integran, sean su propio presidente, sean los ministros. Pero la cuestión más problemática que la mención constitucional al Gobierno, sin otras especificaciones, ha suscitado es si incluye o no a los Gobiernos de las Comunidades Autónomas. En nuestro criterio, expuesto hace años con ocasión del estudio de las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas, el artículo 86 de la Constitución no puede utilizarse en contra del reconocimiento a las Comunidades Autónomas de dictar decretos-leyes. Es razonable pensar que, tratándose de entidades territoriales que tienen una carga de gestión y legislativa mucho menor que el Estado, la utilización de una norma de urgencia como el decreto-ley tenga escaso sentido. Pero del mismo modo que corresponde a los Estatutos de Autonomía decidir si las Comunidades Autónomas podrán ostentar potestades legislativas y el alcance de las mismas, también podrían los Estatutos establecer los presupuestos y límites de la utilización de una clase de norma como la prevista en el artículo 86 CE. No obstante esta posibilidad, y aunque algunos Estatutos de Autonomía recogieron en fase de proyecto el decreto-ley entre los instrumentos normativos que podrían utilizar los Gobiernos correspondientes, en la redacción final ninguno recogió tal atribución.
Los límites de la afectación por decreto-ley al derecho de propiedad fueron medidos muy especialmente en la STC 111/1983, de 2 de diciembre, relativa a la expropiación por decreto-ley del holding Rumasa. La Sentencia resuelve la cuestión afirmando que la expropiación del indicado holding fue una operación singular justificada por la gran incidencia en el interés de la comunidad y el riesgo de estabilidad del sistema financiero generado por la situación del grupo. Pero la cuestión principal a resolver era si el decreto-ley de expropiación privaba o reducía las garantías generales del derecho de propiedad esta-blecidas en el artículo 33.3 CE. La Sentencia aprecia que, desde luego, se reducen, pero ello no deslegitima la operación que justificó por su excepcionalidad. Por la singularidad del caso aceptó, el Tribunal Constitucional, que un decreto-ley cambiara el régimen general del acuerdo de necesidad de ocupación, decretara la urgencia de la ocupación, quebrara la regla del previo pago y la del depósito previo, establecidas con carácter general en el artículo 52 LEF. Todas estas regulaciones singulares, gravemente limitativas de la propiedad, las justifica a la postre el Tribunal Constitucional apelando a la «excepcionalidad de la situación creada, comprometedora de la estabilidad del sistema financiero, según el juicio de las autoridades económicas, (lo que) no autoriza a compartir temores por la extensión de la técnica utilizada a otras situaciones bien ajenas a la excepcionalidad de la que ahora tratamos, pues no concurriendo en ellas las características de la presente no podrían resolverse por la vía expropiatoria ope legis puesta en marcha mediante un decreto-ley. Es justamente la indicada situación extraordinaria y urgente la que legitima la expropiación dentro de la exigencia de una norma habilitante para cumplir con el primero de los requisitos de la expropiación forzosa, cual es la declaración de utilidad pública o interés social, no reservada necesariamente a ley formal en el sistema del régimen general expropiatorio y, desde luego, no reservada a ley formal en la Constitución (artículo 33.3)».
Debemos abordar ahora, por último, la cuestión de la convalidación del decreto-ley. Una vez que éste es aprobado por el Gobierno y publicado en el «Boletín Oficial del Estado», «empieza a surtir efectos en el ordenamiento jurídico en el que provisionalmente se inserta como una norma dotada con fuerza y valor de ley» (STC 29/1982, de 31 de mayo). Pero inmediatamente, como ordena el artículo 86.2 CE, debe ser sometido a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. El párrafo 3 del mismo artículo 86 CE indica que «durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia».
Convalidación del decreto-ley
El precepto es la expresión misma de la provisionalidad con la que el decreto-ley se concibe en la Constitución. Aunque adquiere vigencia y plena efectividad desde el momento en que se publica en el Boletín Oficial del Estado, dicha vigencia se limita a un plazo de treinta días, marco temporal en el que el Congreso de los Diputados debe decidir convalidarlo o derogarlo. La expresión convalidación, que utiliza el artículo 86.2, acaso no sea la más correcta porque técnicamente expresa que la norma arrastra un vicio de origen, lo cual es discutible considerando que la propia Constitución autoriza al Gobierno a dictarla si concurren las circunstancias previstas. Más bien lo que deciden las Cortes es una ratificación imprescindible para prolongar la vigencia de una norma provisional.
El artículo 86.2 planteó a la doctrina algunas dudas respecto de su sentido, nada claro en su literalidad. Aparentemente, el precepto ofrece al Congreso dos posibilidades en relación con los decretos-leyes de que conoce: limitarse a convalidarlos o, en su caso derogarlos, o acordar su tramitación como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. En la práctica, ratificada inmediatamente por el Reglamento del Congreso de los Diputados, dichas fórmulas no se han planteado como alternativas, sino como sucesivas y acumulativas. Es decir, se procede primero a la ratificación o derogación del decreto-ley e inmediatamente, a iniciativa de cualquier grupo parlamentario, puede procederse a su tramitación como proyecto de ley.
Los procedimientos indicados pueden iniciarse bien con la comunicación por el Gobierno al Congreso de la aprobación del decreto-ley acompañada de una solicitud formal de convalidación, bien por la puesta en marcha, a instancia del propio Congreso de los Diputados, del procedimiento de control incluyendo en el orden del día del Pleno el debate sobre el decreto-ley una vez que haya sido publicado en el BOE (artículo 51.1 del Reglamento del Congreso). A partir de la publicación, el Congreso tiene treinta días para decidir, en los términos indicados, sobre la convalidación o derogación. Toda la doctrina ha coincidido en estimar que dicho plazo es de caducidad, de modo que si no se adopta el acuerdo en dicho plazo, la vigencia del decreto-ley se extingue. La pérdida de vigencia, debida a la caducidad, supone también que no es posible recuperarla mediante un acuerdo adoptado fuera de plazo. También esta pérdida de vigencia es técnicamente distinta de la derogación. Por tanto, el artículo 86.1 CE no ha acertado plenamente al utilizar ni el concepto de convalidación, por la razón ya indicada, ni el de derogación. Este último sería aplicable en la hipótesis de que hubiera un pronunciamiento expreso del Congreso sobre la terminación de la vigencia del decreto-ley, pero no cuando esta ocurre por caducidad, que implicaría el cumplimiento de una condición constitucional con efectos extintivos de la norma.
La derogación o convalidación son de la exclusiva competencia del Congreso de los Diputados, no teniendo el Senado ninguna intervención en el procedimiento. La votación es en bloque, sobre el texto, sin que se puedan presentar enmiendas (artículo 151.1 del Reglamento del Congreso). El debate en el Pleno se inicia con una exposición del Gobierno seguida de un debate sobre la totalidad (artículos 151.2 y 74.2). Al término del debate se produce la votación, computándose los votos positivos como favorables a la convalidación, y los negativos como postulantes de su derogación. El acuerdo de la Cámara, cualquiera que sea su sentido, se publica en el «Boletín Oficial del Estado».
La convalidación no convierte al decreto-ley en ley, lo cual solo ocurrirá si se tramita como proyecto de ley. La práctica de tramitar los decretos-leyes como proyectos de ley, que no tenía un encaje claro en la intención expresada por el constituyente en el artículo 86, párrafos 2 y 3, fue refrendada por el Reglamento del Congreso de 1982. Dicha tramitación como proyecto de ley se configuró no como una alternativa a la convalidación que, como hemos dicho, era la interpretación más lógica que podía haberse dado a lo establecido en aquel precepto, sino como una decisión sucesiva a la convalidación.
Una vez convalidado, según la indicada práctica, el Presidente de la Cámara pregunta a los grupos parlamentarios si alguno desea que se tramite como proyecto de ley. Si algún grupo lo solicita, se somete a votación del Pleno que decide en definitiva (artículo 151.4 del Reglamento del Congreso). Si se decide la tramitación como proyecto de ley, el procedimiento legislativo es el general de las leyes, aunque por los trámites de urgencia. Ahora ya, naturalmente, con intervención en su elaboración de ambas Cámaras.
La convalidación del decreto-ley plantea un problema jurídico singular que es el de si produce o no la sanación de los vicios en que el decreto-ley hubiera podido incurrir por vulneración de alguno de los límites establecidos en el artículo 86.1 CE. El Tribunal Constitucional abordó y resolvió esta cuestión en la Sentencia 111/1983, de 2 de diciembre. En este caso, el decreto-ley impugnado había sido no solo convalidado sino tramitado como proyecto de ley, en el marco de un procedimiento que había concluido. El Tribunal Constitucional estimó que con tal conversión del decreto-ley en ley no se produce la derogación que contempla el artículo 86.2 CE, sino la sustitución del decreto-ley por un acto del legislativo, como es la ley. No puede tratarse el caso como si se planteara un recurso de inconstitucionalidad contra una ley derogada. Argumenta el Tribunal que, si el decreto-ley es con-validado, no se altera su naturaleza de decreto-ley; sigue siendo una norma con fuerza de ley no una ley formal. Por el contrario, si se tramita como proyecto de ley, la ley que finalmente se aprueba es acto imputable al legislativo, aunque se haya adoptado por un procedimiento que tiene su origen en el decreto-ley. Pero es una norma distinta, por lo que la impugnación hecha contra el decreto-ley no debe transferirse a la ley. Dada esta incomunicabilidad de la impugnación, lo que la Sentencia se plantea es si tiene sentido el mantenimiento de la impugnación del decreto-ley cuando ya ha sido su contenido asumido y sustituido por una ley formal. La Sentencia de 1983 citada dijo al respecto «que el control del decreto-ley en cuanto tal no está impedido por el hecho de la novación operada por la ley; siguiendo lo que dispone el artículo 86.3, es algo fuera de duda, pues ha de considerarse constitucionalmente legítimo que en defensa de la Constitución, para velar por la recta utilización del instrumento previsto para los casos que señala el artículo 86.1, los sujetos u órganos legitimados para promover el recurso de inconstitucionalidad concreten al decreto-ley, sin atraer al proceso la ley ulterior, la impugnación». En conclusión, pues, el Tribunal Constitucional estima que, «velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir decretos-leyes, dentro del marco constitucional, es algo que no puede eludirse por la utilización del procedimiento del artículo 86.3», es decir, mediante la tramitación del decreto-ley como proyecto de ley. En este orden de ideas insistió también la STC 182/1997, de 28 de octubre: «ni la eventual falta de impugnación de la ley posterior, ni la derogación por ésta del Real Decreto-Ley puede ser nunca óbice para el examen por parte de este Tribunal de los motivos formales de inconstitucionalidad esgrimidos contra el Decreto-Ley».
(Muñoz Machado:Tratado de Derecho Administrativo, Tomo VI. La Ley)
II.- OPINIONES SOBRE LOS EFECTOS DEL REAL DECRETO-LEY 8/2026 EN CASO DE NO CONVALIDACIÓN DEL MISMO
Sobre la cuestión, referida a los efectos del Real Decreto-ley 8/2026 (de medidas en el alquiler), de 20 de marzo, en caso de no convalidación expresa del mismo, se ha pronunciado, entre otros, Doménech Pascual:
"En la doctrina y la jurisprudencia (sic) españolas es mayoritaria la
segunda interpretación. Siempre que se cumplan los requisitos
habilitantes para dictarlos previstos en el artículo 86.1 CE,
los decretos-leyes son válidos y plenamente eficaces antes de que el
Congreso los derogue y, por lo tanto, los efectos producidos antes del
rechazo parlamentario han de mantenerse después de que éste tenga lugar
(véase, por ejemplo, Carmona Contreras).
Sin embargo, no pocos autores estiman que el rechazo parlamentario debe producir efectos jurídicos ex tunc. Esta decisión del Congreso indica que “el decreto-ley nunca debió existir” (Javier Pérez Royo) y, por consiguiente, no merecerían ser conservados ni siquiera sus efectos jurídicos producidos antes del rechazo (Soriano García). Ésta es, por cierto, la solución expresamente prescrita en el artículo 77 de la Constitución italiana.
Salvo error por mi parte, los tribunales españoles no han tenido la
oportunidad de pronunciarse sobre la eficacia temporal de los
decretos-leyes que no han sido convalidados por el Congreso y cuyo
contenido tampoco ha sido reiterado por una posterior norma con rango de
ley. Lo cual es fácilmente explicable. Hasta hace poco, el rechazo
parlamentario era un fenómeno insólito. Durante las primeras cuatro
décadas de vigencia de la Constitución, sólo cuatro reales
decretos-leyes corrieron esta suerte (RDLs 1/1979, 1/2006, 4/2017 y 21/2018).
Además, el contenido de varios de ellos fue restablecido, total o
parcialmente, mediante un nuevo decreto-ley dictado al poco tiempo
(véanse, por un lado, los RDLs 1/2006y 2/2006 y, por otro, los RDLs 21/2018 y 7/2019). En cambio, en los últimos seis años, el rechazo se ha producido en ocho ocasiones (RDLs 27/2020, 7/2023, 9/2024, 10/2024, 7/2025, 16/2025, 2/2026 y 4/2026) y todo apunta a que este número seguirá aumentando próximamente.
Algunas actuaciones gubernamentales reflejan las dudas existentes
acerca de si y en qué medida se conservan los efectos jurídicos
producidos por los decretos-leyes antes de su rechazo parlamentario. Por
ejemplo, el RDL 9/2024
acordó transferir la propiedad de un palacete parisino de titularidad
estatal al Partido Nacionalista Vasco, si bien estableció que el
Instituto Cervantes podría seguir ocupando el inmueble hasta el 31 de
diciembre de 2030 a cambio de una renta de mercado. Después de que este
RDL no fuera convalidado por el Congreso, el Gobierno volvió a
establecer exactamente la misma regulación mediante el RDL 1/2025, seguramente porque no estaba ni mucho menos claro que sus efectos jurídicos subsistieran tras la derogación parlamentaria.
Las reglas generales sobre la eficacia en el tiempo de las leyes derogadas
A falta de una norma constitucional que regule específicamente la
eficacia jurídica temporal de la no convalidación de los decretos-leyes,
cabría entender que aquí resultan aplicables, siquiera de manera
analógica o por remisión constitucional implícita, las disposiciones que
regulan con carácter general los efectos de la derogación de las leyes.
(...)
El caso de la prórroga prevista en el Real Decreto-ley 8/2026
A la vista de cuanto se ha expuesto, creo que puede afirmarse que, si
el Congreso finalmente rechaza convalidar el RDL 8/2026, éste no podrá
desplegar los efectos jurídicos que pretendía producir con posterioridad
al rechazo y, por lo tanto, la prórroga prevista en él no desplegará
sus efectos más allá de ese momento.
Una cosa son los efectos engendrados por esta norma antes de la
intervención del Congreso, que no se verían afectados por un eventual
rechazo parlamentario, y otra muy distinta sus efectos jurídicos
posteriores, que sí se verían impedidos por un rechazo tal, lo que no
significa que éste tenga carácter retroactivo. Como bien señala la STC 42/1986,
la norma que incide en derechos que nacieron con anterioridad a su
publicación, pero sólo en cuanto a su proyección hacia el futuro, no
opera retroactivamente.
Imaginemos un contrato de vivienda habitual que finalizaba (tras
expirar las prórrogas ordinarias previstas en la legislación vigente) el
23 de marzo de 2026. Si el arrendatario solicitó un día antes la
prórroga extraordinaria prevista en el RDL 8/2026, desde ese mismo
momento se extendió en el tiempo la vigencia del contrato.
Supongamos que el Congreso rechaza su convalidación el 18 de abril de
2026. Cabe razonablemente entender que esta derogación no afecta a los
efectos jurídicos producidos por la prórroga del contrato durante el
periodo comprendido entre el 23 de marzo y el 18 de abril del mismo año.
Por consiguiente, el uso que el arrendatario haya hecho del inmueble
durante esos días resultaría amparado por la prórroga. Y el arrendador
tendría derecho a cobrar la renta correspondiente a los mismos días.
En cambio, el rechazo parlamentario del RDL 8/2026 sí impediría que
los efectos jurídicos de la prórroga se extendieran más allá del 18 de
abril. A partir de ese momento, el arrendatario dejaría de tener derecho
a usar el inmueble, el arrendador ya no tendría derecho a cobrar la
renta pactada, etc. La vigencia de estos derechos y obligaciones cesaría
desde el mismo momento en el que la norma que los estableció resultara
derogada.
Por las razones expuestas, resulta contrario al principio
democrático y al espíritu del artículo 86 CE interpretar que el rechazo
parlamentario de la convalidación del RDL 8/2026 no impide que la
prórroga impuesta por éste produzca efectos jurídicos hacia el futuro,
durante el periodo posterior a su derogación. Esta eficacia
futura del RDL 8/2026 sería especialmente inadmisible en el caso de los
contratos que, en el momento del rechazo parlamentario, todavía no
hubieran vencido, pues hasta su vencimiento no comienza a desplegar
realmente efectos jurídicos la prórroga extraordinaria prevista en esta
disposición. Sería especialmente inaceptable tener que acatar los
efectos de un decreto-ley que éste pretendía empezar a producir (¡hasta
un año y ocho meses¡) después de su rechazo por el Congreso.
Dicha interpretación podría dejar prácticamente sin efectos jurídicos
el control parlamentario previsto en el artículo 86.2 CE. Imaginemos
que todos y cada uno de los arrendatarios potencialmente afectados por
el RDL 8/2026 solicitaran la prórroga en él previsto. De acuerdo con
aquella interpretación, la derogación parlamentaria sería absolutamente
ineficaz. A pesar de haber sido expresamente rechazado por el Congreso,
el RDL 8/2026 produciría exactamente los mismos efectos jurídicos que si
hubiera sido convalidado.
Pensemos también en las negativas consecuencias que para el principio
democrático y el sistema constitucional de distribución de competencias
legislativas pueden derivarse de semejante interpretación en este y
otros casos parecidos. Imaginemos que el Gobierno pudiera establecer
normas con fuerza de ley y efectos jurídicos duraderos que, a pesar de
haber sido derogadas explícitamente por el Congreso, siguieran
desplegando esos efectos durante varios años. Imaginemos que para
disfrutar de los derechos previstos en tales normas (a costa de
terceros), sólo hiciera falta que las personas interesadas lo
solicitaran. Presentada la solicitud, adquirirían los derechos y podrían
ejercitarlos incluso varios años después de que el Congreso derogara la
norma que los estableció.
Esas normas podrían ser “de izquierdas” (como es el caso del RDL
8/2026), pero también “de derechas” (piénsese, por ejemplo, en prórrogas
de concesiones demaniales, autorizaciones de centrales nucleares,
contratos públicos, beneficios fiscales, etc.)
La referida interpretación haría prácticamente irrelevante el control
parlamentario al que el artículo 86 CE somete la vigencia de los
decretos-leyes. Los efectos de un decreto-ley derogado por el Congreso
serían prácticamente los mismos que los de uno convalidado.
Semejante interpretación propiciaría que gobiernos de todos los
colores políticos abusaran (todavía más, si cabe) de su potestad de
dictar decretos-leyes, contraviniendo el espíritu de la Constitución,
que configura como excepcional esta potestad. Si un gobierno en minoría
sabe que podrá establecer mediante decreto-ley regulaciones que seguirán
obligando plenamente incluso después de haber sido derogadas por el
Congreso, sus incentivos para recabar los apoyos parlamentarios
necesarios para aprobar dichas regulaciones en forma de ley o para que
sus decretos-leyes sean convalidados serán muy escasos. Paradójicamente,
cuanto más difícil le resulte a un Gobierno contar con este respaldo
parlamentario, más potentes serán sus alicientes para abusar de aquella
potestad y dictar decretos-leyes de efectos jurídicos duraderos.
La referida interpretación nos aleja (aún más) del escenario
inequívocamente querido por la Constitución, en el que el legislador
ordinario es el parlamento y no el Gobierno. Las normas con fuerza de
ley deben ser aprobadas, en circunstancias ordinarias, por un órgano
cuyos miembros han sido elegidos a través de sufragio universal, libre,
igual, directo y secreto, y a través de un procedimiento transparente y
que garantiza la participación de prácticamente todas las fuerzas
políticas, no por un órgano que goza de menor legitimidad democrática y a
través de un procedimiento extremadamente opaco, sumario y expeditivo.
Tampoco razones de seguridad jurídica o de protección de la confianza
legítima justifican, en modo alguno, que se mantenga la prórroga
prevista en el RDL 8/2026 para el periodo posterior a su derogación.
En primer lugar, porque es totalmente irrazonable confiar ex ante
–antes de la intervención del Congreso– en que una prórroga
repentinamente aprobada mediante una norma gubernamental excepcional e
interina, cuya eficacia está supeditada a su convalidación parlamentaria
dentro del breve plazo de un mes, vaya a mantenerse durante varios años
a pesar y después de no haber sido convalidada, sobre todo cuando es
público y notorio que la probabilidad de que se produzca el rechazo
resulta ex ante muy elevada.
En segundo lugar, es muy improbable que el RDL 8/2026 genere, antes
de su eventual rechazo parlamentario, situaciones difícilmente
reversibles, que resulte muy costoso deshacer como consecuencia de la
derogación de esta norma. No parece probable que, antes de que el RDL
sea rechazado, un inquilino haya hecho planes o inversiones
significativas movido por la confianza en que el arrendamiento se
prorrogará dos años más, y que se echarían a perder si finalmente no se
prorrogara (piénsese en un contrato que finalizaba el 30 de diciembre de
2027).
En tercer lugar, lo que en verdad mina la seguridad jurídica, reduce
la previsibilidad de las normas aplicables, dificulta y desincentiva la
planificación de actividades, frustra inversiones y, si finalmente se
produce el rechazo parlamentario, seguramente provocará incontables
pleitos es la aprobación repentina y sorpresiva del RDL 8/2026.
Pensemos, por ejemplo, en las inversiones hechas por los propietarios y
las personas que habían celebrado con ellos un contrato de arrendamiento
que debía comenzar a producir efectos a la finalización del contrato
vigente acordado con otras personas. Pensemos en las operaciones de
compraventa planificadas o acordadas a la vista de la normativa anterior
y cuyo éxito depende de la próxima finalización de contratos vigentes.
Es muy probable que todas o algunas de estas inversiones y operaciones,
que se realizaron confiando en el mantenimiento del marco legal a la
sazón vigente que luego fue abruptamente modificado por el RDL 8/2026,
se echen a perder si la prórroga prevista en esta disposición se
mantiene intacta.
El profesor Julio González García
estima, según hemos visto, que la solicitud de la prórroga determina
que la prórroga se incorpore como un derecho “blindado” al patrimonio
del inquilino solicitante, por lo que en tal caso éste mantendrá su
derecho a disfrutar íntegramente de ella aun cuando el RDL 8/2026 no sea
convalidado por el Congreso.
Este razonamiento es apodíctico, tautológico, circular, como consecuencia de que la “huidiza” (STC 27/1981)
teoría de los derechos adquiridos que aquí se aplica también lo es. Que
un derecho ha sido “adquirido” o “blindado” significa que el legislador
no puede privar a su titular de ese derecho sin una justa
indemnización. Pues bien, se cae en un razonamiento tal cuando, para
demostrar que el derecho previsto en una norma –aquí, el derecho a
disfrutar de la prórroga prevista en el RDL 8/2026 después de que éste
haya sido derogado– no puede ser suprimido por una norma posterior sin
la correspondiente indemnización, se afirma que se trata de un “derecho
blindado”. Aquí se está dando por sentado precisamente lo que hay que
demostrar: que ese derecho está blindado, o sea, que el legislador no
puede suprimirlo sin indemnizar a su titular.
Adviértase, además, el resultado al que conduce este razonamiento. Ni
siquiera el parlamento, mediante una ley elaborada a través del
procedimiento legislativo ordinario, podría suprimir, sin compensar a
los arrendatarios, la prórroga prevista en el RDL 8/2026 y solicitada
por ellos. Pensemos en las deletéreas consecuencias económicas y
sociales que se derivarían de extender esta doctrina a supuestos
análogos. Imaginemos que el Gobierno pudiera prorrogar durante años,
mediante decreto-ley y previa solicitud de los interesados,
autorizaciones para llevar a cabo actividades altamente contaminantes o
peligrosas, concesiones de dominio público, regímenes de ayudas o
incentivos fiscales, regímenes retributivos de sectores intensamente
regulados, etc. Y que los derechos resultantes incorporados al
patrimonio de los beneficiarios sólo pudieran ser suprimidos a cambio de
una indemnización."
III.- EL CONTENIDO DEL REAL DECRETO-LEY 8/2026
"Artículo 1. Prórroga extraordinaria de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual.
1. En los contratos de arrendamiento de
vivienda habitual sujetos a la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de
Arrendamientos Urbanos, vigentes en la fecha de entrada en vigor de este
real decreto-ley, en los que el periodo de prórroga obligatoria
previsto en el artículo 9.1 finalice antes del 31 de diciembre de 2027, o
finalice el periodo de prórroga tácita previsto en los artículos 10.1
y 10.2, se aplicará, previa solicitud del arrendatario, una prórroga
extraordinaria por plazos anuales y hasta un máximo de dos años
adicionales. Durante esta prórroga se mantendrán los términos y
condiciones del contrato en vigor. La solicitud deberá ser aceptada
obligatoriamente por el arrendador, salvo que se hayan fijado otros
términos o condiciones por acuerdo entre las partes, o que se haya
suscrito un nuevo contrato de arrendamiento, o que el arrendador haya
comunicado, en los plazos y condiciones del artículo 9.3, la necesidad
de ocupar la vivienda. La prórroga extraordinaria regulada en este
artículo es incompatible con la prevista en el artículo 10.3 de la
Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, que, en su
caso, se aplicará con carácter preferente.
2. Lo dispuesto en el apartado anterior no
será de aplicación cuando arrendador y arrendatario acuerden la
renovación del contrato de arrendamiento, o la celebración de uno nuevo,
con una renta inferior a la prevista en el contrato vigente."
IV.- LOS EFECTOS DEL REAL DECRETO-LEY 8/2026
Lo primero que llama la atención en el contenido normativo del RDley es que sujeta la prórroga obligatoria y extraordinaria a la solicitud del arrendatario. Cuando no es este el régimen legal modificado. En efecto, en los artículos modificados las prórrogas obligatorias y tácitas operan cuando no hay manifestación en contrario:
- salvo que el arrendatario manifieste al arrendador, con treinta días de
antelación como mínimo a la fecha de terminación del contrato o de
cualquiera de las prórrogas, su voluntad de no renovarlo (prórroga obligatoria)
- Si llegada la fecha de vencimiento del contrato, o de cualquiera de sus
prórrogas, una vez transcurridos como mínimo cinco años de duración de
aquel, o siete años si el arrendador fuese persona jurídica, ninguna de
las partes hubiese notificado a la otra, al menos con cuatro meses de
antelación a aquella fecha en el caso del arrendador y al menos con dos
meses de antelación en el caso del arrendatario, su voluntad de no
renovarlo, el contrato se prorrogará obligatoriamente por plazos anuales
hasta un máximo de tres años más, salvo que el arrendatario manifieste
al arrendador con un mes de antelación a la fecha de terminación de
cualquiera de las anualidades, su voluntad de no renovar el contrato (prórroga tácita)
En la nueva regulación, por tanto, el régimen de la prórroga obligatoria y tácita depende de la solicitud expresa del arrendatario, sin que quepa tampoco la voluntad de no prorrogar del arrendador. La solicitud no está sujeta a un plazo temporal específico anterior al vencimiento y, por tanto, cabría en cualquier fecha anterior al mismo.
La cuestión de los efectos se refiere, por ello, a las solicitudes de los arrendatarios, en los contratos en vigor con vencimiento antes del 31 de diciembre de 2027, realizadas durante el plazo constitucional para la convalidación del Real Decreto-ley (hasta el 18 de abril).
Y las alternativas son:
1) Si el RDley no se convalida, las solicitudes de prórroga obligatoria y tácita de los arrendatarios anteriores al 18 de abril de 2026 (como fecha límite) surten no obstante efectos con arreglo al régimen legal aprobado, que es excepcional. La prórroga dispuesta por el RDley no se ve alterada por la no convalidación del mismo
2) Si el RDley no se convalida, las solicitudes de prórroga obligatoria y tácita de los arrendatarios
anteriores al 18 de abril de 2026 (como fecha límite) no surten efectos con arreglo al régimen legal aprobado. La
prórroga dispuesta por el RDley resulta inoperante por la no
convalidación del mismo
Esta última alternativa hace depender los efectos del RDley de la convalidación del mismo, pues cualquier efecto producido quedaría sujeto a la efectiva convalidación (terminación de la vigencia del decreto-ley por caducidad, que implicaría el cumplimiento de una condición
constitucional con efectos extintivos de la norma)
En ausencia de una previsión constitucional expresa, y considerando que la ausencia de convalidación no entraña derogación (Muñoz Machado), la única previsión legal sobre la cuestión sería la contenida en el artículo 4.2 del Código Civil:
"Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas"
La alternativa 1) no parece que pueda reputarse contraria al artículo 4.2 del CC, pues la norma temporal desplegaría sus efectos en los supuestos y momentos comprendidos en la misma.
Puede considerarse que esta no es la interpretación conforme con el espíritu y la finalidad del RDley en la CE (aunque se admite que esta no es la doctrina en general mayoritaria), pero ello requeriría una interpretación constitucional que excluyera todos los efectos producidos por un RDley en el período que media entre su promulgación y su no convalidación.Esta exclusión parece que debería basarse, a su vez, en la inconstitucionalidad del RDley declarada por el TC.
Adicionalmente, parece claro que la no convalidación no debería afectar a la presunción de constitucionalidad del RDley durante su plazo de convalidación. En este sentido, por ejemplo,
el Auto del TC 54/2016, de 1 de marzo, referido un Decreto-ley autonómico (Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 3/2015, de 24 de
julio, por el que se regula el acceso universal a la atención sanitaria
en la Comunidad Valenciana y que fue declarado inconstitucional por STC 145/2017):
"Procede, por tanto, analizar si los perjuicios que ha alegado el Abogado
del Estado tienen la gravedad y la consistencia necesarias como para
prevalecer sobre la presunción de constitucionalidad del Decreto-ley
impugnado."
Con arreglo a lo anterior, nos parece que la exclusión de la aplicación de los efectos del RDley 8/2026 a supuestos comprendidos en su ámbito temporal de vigencia (prórroga legalmente dispuesta para las solicitudes de los arrendatarios realizadas con arreglo al mismo durante el plazo de su vigencia) requeriría el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad por el juez ordinario que conoce del caso con arreglo a lo establecido en el artículo 163 de la CE:
"Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con
rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo,
pueda ser contraria a la Constitución,
planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos,
en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso
serán suspensivos"
No se trataría de una cuestión interpretativa de mera legalidad ordinaria, sino de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del propio RDley.Que la cuestión no se haya planteado previamente en términos similares no quiere decir que resulte lógica o constitucionalmente imposible. No es deseable, desde luego, pero evitarla no está al alcance de los destinatarios de las normas del RDley 8/2026 (incluidos los órganos judiciales), si el RDley finalmente no se convalida.
