Las fugas hacia adelante en las crisis constitucionales solo pueden profundizar su calado e irreversibilidad.
Así se comprueba en España. Después de las propuestas referidas a la amnistía de determinados delitos vinculados a la alteración del orden constitucional - y de la defensa de su constitucionalidad por los sectores interesados-, se ha añadido ahora al paquete de medidas lo que se ha denominado "condonación" de deuda de la Comunidad Autónoma de Cataluña (estimada en 15.000 millones de euros). El término "condonación" es totalmente inapropiado, pues como precisa el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, una condonación es:
Civ. Liberación de la deuda, otorgada gratuitamente por el acreedor a favor del deudor. Puede tratarse de una renuncia al crédito, condonación expresa, tácita y legado de liberación.CC, arts. 1187-1191.
Pero el Estado no es acreedor de la Deuda Pública de ninguna Comunidad Autónoma, ni puede tampoco convertirse en deudor de la Deuda Pública de ninguna Comunidad Autónoma, liberando a la misma de ese compromiso financiero.
En el caso de la amnistía de determinados delitos se ha argumentado -por parte de sus defensores- que la misma no está expresamente prohibida por la Constitución.
Pues bien, la prohibición de que el Estado asuma la Deuda Pública de cualquier Comunidad Autónoma es clara y tajante en el texto constitucional y en las normas que integran el bloque de la constitucionalidad, desde el reformado artículo 135 de la CE hasta la Ley Orgánica 2/2012 sobre Estabilidad Presupuestaria y la Ley General Presupuestaria.
Como consecuencia de ello, cualquier compromiso y/o medida legislativa que dispusiera dicho resultado sería directa y patentemente inconstitucional y puede constituir, en sí misma, una subversión del orden constitucional previo- lo que nos lleva de nuevo a la proyectada Amnistía.
Dicha prohibición patente resulta, en nuestra opinión, de los siguientes artículos:
1) Artículo 134.7 CE
La Ley de Presupuestos no puede crear tributos
Cualquier asunción de la Deuda Pública de una Comunidad Autónoma, con liberación de la misma de su compromiso con terceros, representaría la creación neta de tributos para el resto de los ciudadanos del Estado
2) Artículo 135 CE
"1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias."
La responsabilidad de cada Administración por su propia Deuda Pública es separada e independiente, sin mecanismo alguno de solidaridad o asunción de deuda ajena.
3) Artículo 138 CE
"1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales."
La "condonación" que afecte solo a determinadas CA está aquí expresamente prohibida
4) Artículo 149 CE
La competencia del Estado sobre Deuda Pública se limita a su propia Deuda y no a la Deuda de cualquiera de las Comunidades Autónomas
5) Artículo 157 CE
1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.
6) Artículo 158
"1. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.
2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso."
Claramente no se encuentra aquí contemplada la asunción por el Estado de la Deuda Pública de las Comunidades Autónomas
7) Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
"Artículo 8. Principio de responsabilidad.
1. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada.
2. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.
La asunción de Deuda Pública de las Comunidades Autónomas no es ninguna garantía financiera. Y si lo fuera, la misma no puede tener como resultado la liberación de la Deuda Pública de la Comunidad Autónoma
Artículo 14. Prioridad absoluta de pago de la
deuda pública.
Los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.
El pago de los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.
Disposición final tercera. Haciendas Forales.
1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.
2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.
La prohibición del artículo 8.2 es tajante y absoluta.Y su vulneración sería patentemente inconstitucional.
8) Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
"Artículo 7. Límites a que están sujetos los derechos de la Hacienda Pública estatal.
1. No se podrán enajenar, gravar ni arrendar los derechos económicos de la Hacienda Pública estatal fuera de los casos regulados por las leyes.
2. Tampoco se concederán exenciones, condonaciones, rebajas ni moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda Pública estatal, sino en los casos y formas que determinen las leyes, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 16 de esta ley."
Por ello, cualquier asunción de Deuda Pública de una Comunidad Autónoma, supuesto que fuera constitucionalmente posible-que no lo es por todo lo indicado- generaría necesariamente un crédito a favor del Estado. como acreedor de la CA, que no sería en ningún caso -ahora sí- condonable
Artículo 92. Deuda del Estado.
Constituye la Deuda del Estado el conjunto de capitales tomados a préstamo por el Estado mediante emisión pública, concertación de operaciones de crédito, subrogación en la posición deudora de un tercero o, en general, mediante cualquier otra operación financiera del Estado, con destino a financiar los gastos del Estado o a constituir posiciones activas de tesorería.
Artículo 94. Habilitación legal para la creación de Deuda.
1. La creación de Deuda del Estado habrá de ser autorizada por ley. A tal efecto, la Ley de Presupuestos Generales del Estado establecerá el límite de la variación del saldo vivo de Deuda del Estado de cada ejercicio presupuestario, al que se ajustarán las operaciones financieras que impliquen creación de Deuda. Este límite se entenderá neto de las variaciones de las posiciones activas de tesorería mantenidas por el Estado en el Banco de España o en otras entidades financieras.
Artículo 95. Cobertura presupuestaria de los gastos derivados de la Deuda.
En la sección de Deuda del Estado se habilitarán los créditos para hacer frente a los reembolsos contractuales o anticipados y a los gastos financieros derivados de la Deuda del Estado, incluidos en particular los de colocación, negociación, administración y gestión de la misma.
Competerá al Ministro de Economía la aprobación de las modificaciones presupuestarias que fueran necesarias dentro de dicha sección, incluso la de aquellas modificaciones que impliquen la creación de créditos nuevos.
Artículo 96. Aplicación íntegra de los ingresos y gastos provenientes de la Deuda y excepciones.
El producto, la amortización y los gastos por intereses y por conceptos conexos de las operaciones de Deuda del Estado se aplicarán por su importe íntegro al Presupuesto del Estado"
Recordar lo anterior no nos parece gratuito ni menos necesario cuando lo contrario se acepta como moneda común por los negociadores con la Comunidad Autónoma de Cataluña del Gobierno en funciones.
Es, por otra parte, una prueba adicional de que la "amnistía" representaría- junto con estas otras medidas- una clara derogación de la Constitución en vigor.
¿Es constitucionalmente posible separar ambas (amnistía y "condonación" de deuda) cuando se presentan conjunta e inseparablemente como demandas innegociables por las minorías nacionalistas?
No nos lo parece. A menos que se quiera -o considere- una reforma de la Constitución por medios no contemplados en la misma.
