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Resumen
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Se enjuicia la constitucionalidad del
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado
de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el
Covid-19, así como sus posteriores modificaciones y prórrogas. En
particular, se examina la validez de aquellos preceptos que introducen
medidas restrictivas de diferentes derechos fundamentales como la
libertad de circulación, libre elección de residencia, derecho de
reunión, derecho a la educación y libertad de empresa; así como la
habilitación al ministro de Sanidad para variar las medidas de
contención en establecimientos y actividades económicas. Se estima
parcialmente el recurso de inconstitucionalidad. La sentencia declara
la nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de
circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas
de contención en establecimientos y actividades económicas; e inadmite
el recurso en relación con la orden ministerial. Con carácter
previo, y por lo que al Derecho de excepción se refiere, la sentencia
declara que en esta ocasión, la gravedad y extensión de la epidemia
causada por el coronavirus imposibilitaron un normal ejercicio de los
derechos, impidieron un normal funcionamiento de las instituciones
democráticas, saturaron los servicios sanitarios y no permitieron
mantener con normalidad la práctica totalidad de actividades públicas,
incluidas las educativas. De modo que el orden público constitucional,
entendido en el más amplio sentido, se vio afectado. Estos efectos
perturbadores provocados en la sociedad justificaban la declaración de
un estado de excepción —atendiendo a las circunstancias realmente
existentes, más que a la causa primera de las mismas—, legitimando con
ello la adopción de medidas que conllevaran la suspensión de derechos.
Una opción diferente llevaría a desfigurar la distinción constitucional
entre estado de alarma y estado de excepción, pues se estaría
convirtiendo la alarma en un sucedáneo de la excepción, pero sin previa
discusión y autorización de la representación popular, y con menos
condicionantes de duración. Entrando ya en el ámbito de la
restricción de derechos fundamentales, la sentencia declara la
inconstitucionalidad de la prohibición general —con excepciones tasadas—
de circular por las vías de uso público. Esta medida hacía recaer sobre
los ciudadanos la obligación de justificar su presencia en la vía
pública, so pena de sufrir una sanción en el supuesto de que no
ostentara una causa de justificación suficiente. Esta restricción de la
libertad deambulatoria excede los límites del estado de alarma, según
resultan de su configuración en la Ley Orgánica reguladora de los
estados de alarma, excepción y sitio: no se trata de una limitación de
las circunstancias espaciales y temporales del ejercicio del derecho
sino una privación o suspensión general de las facultades de ejercicio
del derecho. Adicionalmente, esta suspensión del derecho conlleva una
amputación material de la posibilidad de mantener reuniones privadas
incluso en la esfera doméstica y la exclusión del derecho a elegir
libremente la propia residencia, toda vez que impone a su titular, como
residencia inamovible, la del lugar en el que venía residiendo. En
conclusión, la inconstitucionalidad que se declara no deriva del
contenido material de las medidas adoptadas, cuya necesidad, idoneidad y
proporcionalidad se aceptan, sino del instrumento jurídico utilizado
para la suspensión del derecho fundamental directamente concernido. Se
declara igualmente la nulidad del precepto del decreto de declaración
del estado de alarma que habilita al ministro de Sanidad para modificar,
ampliar o restringir las medidas limitativas de la libertad de empresa.
La posibilidad de ampliar o modificar tales medidas corresponde en
exclusiva al Consejo de Ministros mediante un nuevo decreto, con el
inexcusable deber de dar cuenta inmediata al Congreso de los Diputados.
Este apoderamiento permitió al ministro de Sanidad intensificar o
extender las limitaciones ya establecidas a la libertad de empresa sin
la correspondiente dación de cuentas al Congreso, garantía de orden
político de la que no cabe prescindir. La sentencia modula el
alcance de las nulidades acordadas en los siguientes términos: a) se
declaran no susceptibles de ser revisados los procesos conclusos
mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, las situaciones decididas
por actuaciones administrativas firmes y las demás situaciones
jurídicas generadas por la aplicación de los preceptos anulados; b) se
posibilita la revisión de los procesos penales o
contencioso-administrativos de carácter sancionador en que, como
consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción
de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la
responsabilidad; y c) se precisa que la inconstitucionalidad apreciada
no será por sí misma título jurídico suficiente para fundar
reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones
públicas. La sentencia cuenta con cinco votos particulares discrepantes. SENTENCIA 168/2021, de 5 de octubre (BOE núm. 268, de 09 de noviembre de 2021)
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