SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 11 de abril de 2024 (*)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2008/118/CE — Artículo 1, apartado 2 — Impuestos especiales — Electricidad — Normativa nacional que establece un impuesto adicional al impuesto especial sobre la energía eléctrica — Falta de fines específicos — Impuesto adicional considerado contrario a la Directiva 2008/118 por los órganos jurisdiccionales nacionales — Recuperación por el consumidor final del impuesto indebidamente pagado únicamente ante el proveedor — Artículo 288 TFUE — Efecto directo — Principio de efectividad»
En el asunto C‑316/22,
(...)
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
21 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 288 TFUE, párrafo tercero, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un órgano jurisdiccional nacional no aplique, en un litigio entre particulares, una norma nacional que establece un impuesto contrario a una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente.
22 A este respecto, ha de recordarse que, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo tercero, el carácter obligatorio de una directiva, fundamento de la posibilidad de invocarla, solo existe respecto «al Estado miembro destinatario». De ello resulta que, según reiterada jurisprudencia, una directiva no puede crear, por sí sola, obligaciones a cargo de un particular y no puede, por consiguiente, ser invocada como tal contra dicha persona ante un tribunal nacional (sentencia de 22 de diciembre de 2022, Sambre & Biesme y Commune de Farciennes, C‑383/21 y C‑384/21, EU:C:2022:1022, apartado 36 y jurisprudencia citada).
23 Sentado lo anterior, procede recordar, en primer lugar, que el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro ejerza su competencia en cuanto a la forma y a los medios para alcanzar los resultados fijados por una directiva estableciendo, en su legislación nacional, que, transcurrido el plazo de transposición, las disposiciones claras, precisas e incondicionales de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente integren su ordenamiento jurídico interno y que, en consecuencia, estas disposiciones puedan ser invocadas por un particular frente a otro particular. En efecto, en tal situación, la obligación impuesta así a los particulares no se basa en el Derecho de la Unión, sino en el Derecho nacional, y, por tanto, no constituye una obligación adicional respecto a las previstas por este Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de enero de 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, apartado 32 y jurisprudencia citada).
24 Por consiguiente, si bien, en virtud del Derecho de la Unión, una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular ni, por consiguiente, puede ser invocada, como tal, en su contra ante un órgano jurisdiccional nacional, en cambio, un Estado miembro puede conferir a los órganos jurisdiccionales nacionales la facultad de excluir, sobre la base de su Derecho interno, cualquier disposición de Derecho nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión que no tenga efecto directo (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de enero de 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, apartado 33).
25 Así, pese a la falta de efecto horizontal de una directiva, un órgano jurisdiccional nacional puede permitir a un particular invocar la ilegalidad de un impuesto que un vendedor le ha repercutido indebidamente, conforme a una facultad que le reconoce la legislación nacional, a fin de obtener la neutralización de la carga económica suplementaria que, en definitiva, ha tenido que soportar, si tal posibilidad está prevista por la legislación nacional, lo que, en los litigios principales, corresponde determinar al órgano jurisdiccional remitente.
26 En segundo lugar, el Tribunal de Justicia ha admitido que los justiciables pueden invocar disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de una directiva no solo frente a un Estado miembro y todos los órganos de su Administración, sino también frente a organismos o entidades sometidos a la autoridad o al control del Estado o que dispongan de facultades exorbitantes en relación con las que se deriven de las normas aplicables en las relaciones entre particulares (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2017, Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, apartado 33 y jurisprudencia citada). Corresponderá, en este caso, al órgano jurisdiccional remitente proceder a las comprobaciones necesarias para determinar si los proveedores de que se trata pertenecen a una de estas categorías.
27 En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 288 TFUE, párrafo tercero, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un órgano jurisdiccional nacional no aplique, en un litigio entre particulares, una norma nacional que establece un impuesto indirecto contrario a una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente, salvo si el Derecho interno dispone lo contrario o si la entidad contra la que se invoca el carácter contrario de dicho impuesto está sometida a la autoridad o al control del Estado o dispone de facultades exorbitantes en relación con las que se deriven de las normas aplicables en las relaciones entre particulares.
Segunda cuestión prejudicial
28 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si el principio de efectividad debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no permite al consumidor final solicitar directamente al Estado miembro el reembolso de la carga económica suplementaria que ese consumidor ha soportado debido a la repercusión efectuada por un proveedor, conforme a una facultad que le reconoce la legislación nacional, de un impuesto que este último había él mismo abonado indebidamente, sino que permite a tal consumidor ejercitar únicamente una acción civil de devolución de lo indebido contra el proveedor, cuando el carácter indebido de ese abono es la consecuencia de que dicho impuesto sea contrario a una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente y, debido a la imposibilidad de invocar como tal una directiva en un litigio entre particulares, este motivo de ilegalidad no puede ser válidamente invocado en el marco de tal acción.
29 A este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en principio, los Estados miembros están obligados a devolver los tributos recaudados infringiendo el Derecho de la Unión, ya que el derecho a obtener la devolución de estos tributos es, en efecto, la consecuencia y el complemento de los derechos conferidos a los justiciables por las disposiciones del Derecho de la Unión que prohíben tales tributos (sentencia de 20 de octubre de 2011, Danfoss y Sauer-Danfoss, C‑94/10, EU:C:2011:674, apartado 20 y jurisprudencia citada).
30 Sin embargo, como excepción al principio de devolución de los tributos incompatibles con el Derecho de la Unión, la restitución de un tributo recaudado indebidamente podrá denegarse cuando dé lugar a un enriquecimiento sin causa del sujeto pasivo, es decir, cuando se haya demostrado que la persona obligada al pago de dichos tributos los repercutió efectivamente de modo directo a otra persona (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de octubre de 2011, Danfoss y Sauer-Danfoss, C‑94/10, EU:C:2011:674, apartado 21 y jurisprudencia citada).
31 En efecto, en tal situación, no es el sujeto pasivo quien ha soportado el tributo recaudado indebidamente, sino el consumidor final al que fue repercutido. Por lo tanto, devolver al sujeto pasivo el importe del tributo que ya ha percibido del consumidor final equivaldría a concederle un doble pago que podría ser calificado de enriquecimiento sin causa, sin que por ello se remediaran las consecuencias que la ilegalidad del tributo tuvo para el consumidor final (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de octubre de 2011, Danfoss y Sauer-Danfoss, C‑94/10, EU:C:2011:674, apartado 22 y jurisprudencia citada).
32 En cambio, en esa misma situación, ha de evitarse que el Estado miembro de que se trate obtenga un beneficio de la violación del Derecho de la Unión. Así, dado que tal repercusión se ha efectuado, conforme a una facultad que la legislación nacional reconoce a los proveedores, y que, por consiguiente, el consumidor final, en definitiva, soportó indebidamente esta carga económica suplementaria, este último debe tener la posibilidad de obtener el reembolso de tal carga ya sea directamente de dicho Estado miembro, ya sea del sujeto pasivo vendedor. En este último caso, este sujeto pasivo debe tener la posibilidad de solicitar a ese mismo Estado miembro la compensación del reembolso que ha debido realizar.
33 Precisado lo anterior, cabe recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, a falta de normativa de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro regular las condiciones procesales en las que haya de ejercerse este derecho a obtener el reembolso de dicha carga económica (véase, por analogía, la sentencia de 15 de marzo de 2007, Reemtsma Cigarettenfabriken, C‑35/05, EU:C:2007:167, apartado 37), en el bien entendido de que tales condiciones deben respetar los principios de equivalencia y de efectividad (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de junio de 2004, Recheio — Cash & Carry, C‑30/02, EU:C:2004:373, apartado 17, y de 6 de octubre de 2005, MyTravel, C‑291/03, EU:C:2005:591, apartado 17).
34 En particular, si tal devolución resultara imposible o excesivamente difícil de obtener de los proveedores en cuestión, el principio de efectividad exigiría que el consumidor final pudiera reclamar la devolución directamente al Estado miembro de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de marzo de 2007, Reemtsma Cigarettenfabriken, C‑35/05, EU:C:2007:167, apartado 41, y de 26 de abril de 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, apartado 53).
35 En este caso, de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que, con arreglo al artículo 53 del Decreto Legislativo n.º 504/1995, el impuesto adicional al impuesto especial sobre la electricidad debía pagarse por los proveedores de electricidad, pero estos lo repercutieron posteriormente a los consumidores finales, conforme a la facultad que les reconoce el artículo 16, apartado 3, del Decreto Legislativo n.º 504/1995. Pues bien, según las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, este Decreto Legislativo dispone que los consumidores finales no pueden solicitar directamente el reembolso al Estado miembro de la carga económica suplementaria que han soportado así indebidamente, sino que deben presentar tal solicitud exclusivamente ante dichos proveedores.
36 Dado que, tal como se desprende del apartado 22 de la presente sentencia, una disposición de una directiva transpuesta incorrectamente o no transpuesta, incluso clara, precisa e incondicional, no puede, por sí misma, crear una obligación adicional a cargo de un particular en relación con las previstas por la legislación nacional y que, por tanto, no puede invocarse como tal contra él, de ello resulta que, en una situación como la controvertida en los litigios principales, a los consumidores finales les resulta jurídicamente imposible invocar contra los proveedores de electricidad la incompatibilidad del impuesto adicional al impuesto especial sobre la electricidad con las disposiciones de la Directiva 2008/118 y, por consiguiente, obtener el reembolso de la carga económica suplementaria generada por este impuesto que han tenido que soportar por la falta de transposición correcta de dicha Directiva por parte de la República Italiana.
37 Así pues, debe constatarse, a la luz de la información aportada al Tribunal de Justicia sobre las características de la legislación nacional controvertida en los litigios principales y sin perjuicio de su comprobación por el órgano jurisdiccional remitente, que tal legislación, al no permitir que un consumidor final pueda solicitar directamente al Estado miembro el reembolso de la carga económica suplementaria que ha soportado debido a la repercusión, efectuada por un proveedor sobre la base de una facultad que le reconoce la legislación nacional, de un impuesto que dicho proveedor ha abonado él mismo indebidamente a ese Estado miembro, conculca el principio de efectividad.
38 De lo anterior resulta que procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el principio de efectividad debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no permite al consumidor final solicitar directamente al Estado miembro el reembolso de la carga económica suplementaria que ese consumidor ha soportado debido a la repercusión efectuada por un proveedor, conforme a una facultad que le reconoce la legislación nacional, de un impuesto que este último había abonado él mismo indebidamente, sino que permite a tal consumidor ejercitar únicamente una acción civil de devolución de lo indebido contra el proveedor, cuando el carácter indebido de ese abono es la consecuencia de que dicho impuesto sea contrario a una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente y, debido a la imposibilidad de invocar como tal una directiva en un litigio entre particulares, este motivo de ilegalidad no puede ser válidamente invocado en el marco de tal acción.
Costas
39 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
1) El artículo 288 TFUE, párrafo tercero, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un órgano jurisdiccional nacional no aplique, en un litigio entre particulares, una norma nacional que establece un impuesto indirecto contrario a una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente, salvo si el Derecho interno dispone lo contrario o si la entidad contra la que se invoca el carácter contrario de dicho impuesto está sometida a la autoridad o al control del Estado o dispone de facultades exorbitantes en relación con las que se deriven de las normas aplicables en las relaciones entre particulares.
2) El principio de efectividad debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no permite al consumidor final solicitar directamente al Estado miembro el reembolso de la carga económica suplementaria que ese consumidor ha soportado debido a la repercusión efectuada por un proveedor, conforme a una facultad que le reconoce la legislación nacional, de un impuesto que este último había abonado él mismo indebidamente, sino que permite a tal consumidor ejercitar únicamente una acción civil de devolución de lo indebido contra el proveedor, cuando el carácter indebido de ese abono es la consecuencia de que dicho impuesto sea contrario a una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente y, debido a la imposibilidad de invocar como tal una directiva en un litigio entre particulares, este motivo de ilegalidad no puede ser válidamente invocado en el marco de tal acción.
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