SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Acuerdos de adquisición anticipada y contratos de adquisición celebrados entre la Comisión y varias sociedades farmacéuticas para la compra de vacunas contra el COVID‑19 — Denegación parcial de acceso — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de terceros — Obligación de motivación — Existencia de un riesgo previsible y no meramente hipotético de menoscabar el interés invocado — Principio de buena administración — Libertad de expresión»
En el asunto T‑689/21,
Margrete Auken,
Tilly Metz,
Jutta Paulus,
Emilie Mosnier, en condición de heredera de Michèle Rivasi,
Kimberly van Sparrentak,
representadas por la Sra. B. Kloostra, abogada,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. G. Gattinara y A. Spina, en calidad de agentes,
parte demandada,
(...)
b) Fundamentación de la motivación de la Decisión impugnada
145 Por lo que respecta a la fundamentación de las razones expuestas por la Comisión para justificar la expurgación parcial de las estipulaciones relativas a la responsabilidad y a la indemnización, es preciso determinar si, de conformidad con la jurisprudencia recordada en los anteriores apartados 30, 31, 81 y 83, dicha institución proporcionó explicaciones plausibles en cuanto al hecho de que el acceso a la información censurada podía suponer concreta y efectivamente un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas y en cuanto al hecho de que el perjuicio alegado podía considerarse razonablemente previsible y no meramente hipotético.
1) Sobre las estipulaciones relativas a la responsabilidad contractual
146 En el presente caso, como se ha señalado en los anteriores apartados 139 a 141, de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión denegó el acceso íntegro a las estipulaciones relativas a la responsabilidad contractual de las empresas interesadas para no correr el riesgo de desvelar información supuestamente sensible desde el punto de vista comercial relativa a los riesgos identificados en relación con la ejecución de los contratos en cuestión y a los umbrales financieros aceptados con respecto a dichos riesgos por dichas empresas, en una época caracterizada por una fuerte demanda de vacunas contra el COVID-19 y durante la cual estaban en curso o, al menos, eran posibles las negociaciones con compradores de países terceros.
147 Tras consultar las versiones íntegras de los contratos en cuestión, el Tribunal General constata que las estipulaciones relativas a la responsabilidad de las empresas interesadas en caso de incumplimiento, resolución o suspensión de dichos contratos, en particular en relación con los retrasos o faltas de entrega, son diferentes. Por otra parte, las demandantes no discuten ni el contexto de fuerte demanda de vacunas contra el COVID-19 ni el hecho de que estaban en curso o, al menos, eran posibles las negociaciones con compradores de países terceros.
148 De lo anterior se deduce que la Comisión consideró acertadamente, en la Decisión impugnada, que la divulgación íntegra de dichas estipulaciones podía proporcionar a los competidores de las empresas interesadas y a terceros compradores información comercialmente sensible sobre factores de costes, sobre sus capacidades y sus estrategias internas y sobre los umbrales financieros aceptados (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de octubre de 2022, Saure/Comisión, T‑524/21, EU:T:2022:632, apartados 99 a 102).
149 De lo anterior se deriva que son fundadas las explicaciones de la Comisión, en la Decisión impugnada, sobre la existencia de un riesgo razonablemente previsible y no hipotético de perjuicio para la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas por lo que se refiere a la divulgación íntegra de las estipulaciones relativas a la responsabilidad contractual de dichas empresas.
150 Por lo que respecta a la alegación de que la Comisión aplicó de manera incoherente la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales, esta alegación coincide con el tercer motivo, de modo que procede examinarla en el marco de dicho motivo.
2) Sobre las estipulaciones relativas a la indemnización
151 Con carácter preliminar, debe señalarse que, según los artículos 1 y 12 de la Directiva 85/374/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1985, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos (DO 1985, L 210, p. 29), el productor es responsable de los daños causados por los defectos de sus productos y su responsabilidad no puede quedar limitada o excluida, en relación al perjudicado, por virtud de cláusulas limitativas o exoneratorias de la responsabilidad. Así pues, como reconoció la Comisión en la vista, al no haberse modificado la Directiva 85/374, ni la Comisión ni los Estados miembros podían establecer excepciones a las disposiciones de dicha Directiva.
152 Por otra parte, ninguna disposición de la Directiva 85/374 prohíbe que un tercero, en este caso un Estado miembro, reembolse los daños y perjuicios que un productor haya pagado por ser defectuoso su producto.
153 Además, el Tribunal General observa que el artículo 6, párrafo tercero, del Acuerdo de 16 de junio de 2020 sobre la adquisición de vacunas contra el COVID-19 celebrado entre la Comisión y los Estados miembros fue publicado en el sitio de Internet de la Comisión el 7 de septiembre de 2020 e íntegramente divulgado como anexo de los contratos en cuestión, a excepción del documento 1. Dicha disposición prevé un mecanismo por el que los Estados miembros compensan a las empresas interesadas por los costes económicos, a saber, de eventuales daños y perjuicios, que normalmente recaerían sobre dichas empresas como consecuencia de su responsabilidad por sus vacunas Asimismo, la Comunicación COM(2020) 245 final, mencionada en el anterior apartado 3, indica que dicho mecanismo debía considerarse como una «póliza de seguro», consistente en transferir a las autoridades públicas una parte del riesgo económico en el que incurría la industria farmacéutica, a cambio de garantizar a los Estados miembros un acceso equitativo y asequible a una vacuna, en caso de que se dispusiera de ella.
154 De lo anterior se deriva que, por un lado, el mecanismo de indemnización de las empresas interesadas por parte los Estados miembros no afecta en absoluto al régimen de la responsabilidad jurídica de dichas empresas con arreglo a la Directiva 85/374 y, por otro lado, esa información ya era de dominio público en el momento de la presentación de la solicitud inicial de acceso y de la adopción de la Decisión impugnada.
155 Tras consultar las versiones íntegras de los contratos en cuestión, el Tribunal General constata que, si bien todos los acuerdos de adquisición anticipada y los contratos de adquisición contienen una estipulación relativa a la indemnización, como se había previsto en el artículo 6 del Acuerdo de 16 de junio de 2020 sobre la adquisición de vacunas contra el COVID-19 celebrado entre la Comisión y los Estados miembros, el contenido detallado de dichas estipulaciones no es idéntico. En este contexto, el Tribunal General señala la existencia de diferencias por lo que se refiere, en primer término, a las situaciones concretas en las que se acordó que no sería aplicable la indemnización por parte del Estado miembro, aunque la mayoría de dichas situaciones seguían siendo globalmente similares en los contratos en cuestión; en segundo término, al ámbito de aplicación temporal o material de la eventual indemnización, y, en tercer término, a las modalidades de gestión de la defensa de posibles recursos de reparación y de ejecución de una eventual indemnización.
156 Una vez hechas estas precisiones, queda por determinar si la Comisión estuvo acertada al denegar una divulgación más amplia, incluso íntegra, de las estipulaciones relativas a la indemnización.
157 A este respecto, no cabe acoger el primer fundamento expuesto en la Decisión impugnada, a saber, que un conocimiento preciso de los límites de la responsabilidad de la empresa interesada permitiría un comportamiento estratégico respecto de ella, en la medida en que podría verse enfrentada a las consecuencias económicas de múltiples acciones judiciales, ejercitadas de manera abusiva e injustificada, únicamente con el fin de recibir una indemnización vinculada al uso de su vacuna.
158 En efecto, aunque es indudable que el hecho de que una sociedad se vea expuesta a reclamaciones por daños y perjuicios puede tener como consecuencia elevados costes, ya sea en términos de recursos económicos, de tiempo o de personal, incluso en el supuesto de que tales reclamaciones sean posteriormente desestimadas por infundadas, el derecho de terceros eventualmente perjudicados por una vacuna defectuosa a interponer recursos por responsabilidad contra las empresas interesadas se basa en la legislación nacional que transpone la Directiva 85/374. Este derecho a recurrir es independiente de la existencia y del contenido de las estipulaciones relativas a la indemnización.
159 Además, el interés de las empresas interesadas en evitar tales reclamaciones por daños y perjuicios, en el supuesto de que efectivamente hubieran producido y comercializado una vacuna defectuosa, no puede calificarse de interés comercial y, en cualquier caso, no constituye un interés digno de protección, habida cuenta, en particular, del derecho que asiste a toda persona a solicitar que se le indemnice por el perjuicio que supuestamente le haya causado un producto defectuoso (véase, por analogía, la sentencia de 15 de diciembre de 2011, CDC Hydrogene Peroxide/Comisión, T‑437/08, EU:T:2011:752, apartado 49 y jurisprudencia citada). Del mismo modo, el deseo de evitar exponerse a mayores costes asociados a un procedimiento judicial no constituye un interés protegido por el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2019, Intercept Pharma e Intercept Pharmaceuticals/EMA, T‑377/18, no publicada, EU:T:2019:456, apartados 55 y 56).
160 Además, la Decisión impugnada no contiene ningún elemento que permita llegar a la conclusión de que una divulgación más amplia del mecanismo de indemnización de las empresas interesadas pueda dar lugar a la interposición de recursos contra estas últimas. En efecto, tales recursos tendrán siempre por objeto que se condene al productor de vacunas a indemnizar el daño sufrido, cualquiera que sea la identidad de la entidad que, finalmente, cargará con los daños y perjuicios abonados.
161 En estas circunstancias, el Tribunal General considera que el primer fundamento expuesto en la Decisión impugnada para denegar una divulgación más amplia de la estipulación relativa a la indemnización no demuestra, como exige la jurisprudencia citada en el anterior apartado 31, la existencia de un riesgo previsible y no meramente hipotético para los intereses comerciales de las empresas interesadas.
162 El segundo fundamento expuesto en la Decisión impugnada para denegar la divulgación íntegra de las estipulaciones relativas a la indemnización, en particular las que definen las condiciones exactas en las que queda excluida una indemnización por parte del Estado miembro, es que tal divulgación revelaría inevitablemente a los competidores de la empresa interesada, incluidos aquellos que no producen vacunas, los «puntos débiles» de su cobertura de responsabilidad y les proporcionaría una ventaja competitiva que podrían explotar, por ejemplo, en anuncios publicitarios y publicidad comparativa.
163 A este respecto, procede recordar que la razón por la que las estipulaciones relativas a la indemnización se incorporaron a los contratos en cuestión, a saber, compensar los riesgos que corrían las empresas interesadas vinculados al acortamiento del plazo para la puesta a punto de las vacunas, era de dominio público antes de la adopción de la Decisión impugnada.
164 Además, todos los contratos en cuestión contienen una estipulación relativa a la indemnización que, por otra parte, enumera, de manera globalmente similar, las principales situaciones específicas en las que queda excluida la indemnización de la empresa interesada por parte del Estado miembro.
165 Dado que todas las empresas interesadas se beneficiaban, por un motivo identificado y legítimo, de una estipulación relativa a la indemnización, nada en la Decisión impugnada permite concluir que, en caso de divulgación más amplia de la estipulación relativa a la indemnización, el riesgo de perjuicio para los intereses comerciales de las empresas interesadas, en particular al procurar a estas una ventaja competitiva entre sí, fuera, en la fecha de su adopción, razonablemente previsible y no meramente hipotético.
166 En estas circunstancias, el Tribunal General considera que el segundo fundamento expuesto en la Decisión impugnada para denegar una divulgación más amplia de la estipulación relativa a la indemnización no demuestra, como exige la jurisprudencia citada en el anterior apartado 31, la existencia de un riesgo previsible y no meramente hipotético para los intereses comerciales de las empresas interesadas.
167 Por lo que respecta al tercer fundamento expuesto en la Decisión impugnada para denegar la divulgación íntegra de la estipulación relativa a la indemnización, en particular de las condiciones en las que queda excluida una indemnización por parte del Estado miembro, a saber, que un conocimiento preciso de los límites de la responsabilidad de las empresas interesadas repercutiría en su reputación ante los consumidores y sus posibles socios comerciales, es preciso señalar que, contrariamente a lo que afirman las demandantes, un menoscabo de la reputación de una empresa constituye ciertamente un perjuicio para sus intereses comerciales en la medida en que la reputación de cualquier operador activo en un mercado es esencial para el ejercicio de sus actividades económicas en el mercado (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2018, Falcon Technologies International/Comisión, T‑875/16, no publicada, EU:T:2018:877, apartados 51 y 53).
168 No obstante, por las mismas razones que las expuestas en los anteriores apartados 163 a 165, nada en la Decisión impugnada permite concluir razonablemente que, en caso de divulgación más amplia de la estipulación relativa a la indemnización, el riesgo de perjuicio para los intereses comerciales de las empresas interesadas, en particular en su reputación, fuera, en la fecha de su adopción, razonablemente previsible y no meramente hipotético.
169 En estas circunstancias, el Tribunal General considera que el tercer fundamento expuesto en la Decisión impugnada para denegar una divulgación más amplia de la estipulación relativa a la indemnización no demuestra, como exige la jurisprudencia citada en el anterior apartado 31, la existencia de un riesgo previsible y no meramente hipotético para los intereses comerciales de las empresas interesadas.
170 Habida cuenta de lo anterior, la quinta parte del segundo motivo está fundada por lo que se refiere a las estipulaciones relativas a la indemnización de los contratos en cuestión.
171 De lo anterior se deduce que procede estimar parcialmente la quinta parte del segundo motivo por lo que se refiere a las estipulaciones relativas a la indemnización y desestimarla parcialmente por lo que respecta a las estipulaciones relativas a la responsabilidad contractual de las empresas interesadas.
(...)
E. Sobre el quinto motivo, basado en la infracción de los artículos 42 y 52, apartado 3, de la Carta, así como del artículo 10, apartado 1, del CEDH
233 Mediante su quinto motivo, las demandantes recuerdan que la Comisión está obligada a tener en cuenta tanto el derecho a la libertad de expresión, garantizado en el artículo 11, apartado 1, de la Carta, como el derecho de acceso a los documentos, protegido en su artículo 42. Reprochan a la Comisión no haber examinado si, y en qué medida, el acceso únicamente parcial a los contratos en cuestión concedido constituía una injerencia en el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión, previsto en el artículo 11, apartado 1, de la Carta —que comprende la libertad de recibir informaciones—, infringiendo el artículo 52, apartado 3, de dicha Carta y el artículo 10, apartado 1, del CEDH. En la fase de réplica, añaden que, al no respetar los límites establecidos a la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales, la Comisión también infringió el artículo 42 de la Carta.
234 La Comisión refuta esta argumentación.
235 Por un lado, la alegación relativa al artículo 42 de la Carta, formulada en la fase de réplica, es nueva e inadmisible a falta de argumentación en su apoyo y, en cualquier caso, infundada. Por otro lado, el derecho de acceso a los documentos recogido en el artículo 42 de la Carta no es incondicional, sino que se ejerce, de conformidad con el artículo 52, apartado 2, de la Carta, en las condiciones y dentro de los límites determinados por los Tratados. Por lo tanto, al denegar el acceso a determinadas partes de los contratos en cuestión con arreglo a las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, la Comisión no vulneró la libertad de expresión de las demandantes.
236 Debe entenderse el quinto motivo de las demandantes en el sentido de que tiene por objeto, en esencia, reprochar a la Comisión haber infringido tanto el artículo 11, apartado 1, como el artículo 42 de la Carta en la medida en que, como se desprende del examen de los demás motivos invocados en apoyo del presente recurso, la Comisión no examinó suficientemente si, y en qué medida, la denegación parcial de acceso a los contratos en cuestión podía constituir una injerencia en su derecho de acceso a los documentos y en su libertad de expresión y de información.
237 Además, procede señalar que las demandantes no formulan alegaciones específicas dirigidas a demostrar cómo vulnera, en concreto, la denegación parcial de acceso sus derechos y libertades fundamentales, sino que supeditan esencialmente la constatación de tal vulneración a la estimación de los motivos examinados anteriormente.
238 En estas circunstancias, por las mismas razones que las expuestas en los anteriores apartados 39 a 46, 151 a 171 y 182 a 188, procede declarar la infracción de los artículos 11, apartado 1, y 42 de la Carta, por lo que respecta a la expurgación de las definiciones de las expresiones «conducta dolosa» y «todos los esfuerzos razonables posibles» en los documentos 4 y 7 y de las estipulaciones relativas a las donaciones y reventas, así como a las estipulaciones relativas a la indemnización en los contratos en cuestión.
239 En cambio, al no haber presentado las demandantes ninguna alegación independiente de las formuladas en los motivos primero a cuarto, previamente examinados, para impugnar la denegación de acceso a información distinta de la mencionada en el anterior apartado 238, procede desestimar el quinto motivo por lo que se refiere a tal información.
240 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede estimar, en parte, el quinto motivo.
F. Sobre el sexto motivo, basado en la infracción de los artículos 7 y 8 del Reglamento n.º 1049/2001 en la medida en que, mediante la Decisión impugnada, la Comisión expurgó determinada información que había divulgado con anterioridad
241 Mediante su sexto motivo, las demandantes sostienen que la Comisión infringió los artículos 7 y 8 del Reglamento n.º 1049/2001 al expurgar en los documentos 7 y 11 determinada información que, sin embargo, había divulgado en respuesta a la solicitud inicial. Según las demandantes, la Comisión no puede divulgar válidamente menos información en respuesta a la solicitud confirmatoria.
242 La Comisión refuta esta argumentación.
243 A este respecto, sin que sea necesario pronunciarse sobre si la Comisión, en respuesta a una solicitud confirmatoria, puede retirar el acceso a determinada información divulgada en su toma de posición inicial, basta con señalar que, en el caso de autos, no pretendió retirar el acceso a la información de los documentos 7 y 11 divulgada en su toma de posición inicial.
244 En efecto, por un lado, es cierto que la Comisión censuró determinada información de los documentos 7 y 11 que no obstante había divulgado en respuesta a la solicitud inicial. Sin embargo, la Decisión impugnada no menciona en absoluto tal retirada. Por otro lado, ante el Tribunal General, la Comisión mencionó expresamente el hecho de que las recurrentes no tenían interés en invocar tal motivo debido a que «ya [habían] obtenido legalmente […] acceso a las partes de los documentos que se divulgaron en la fase inicial». Por último, la Comisión no dirigió ninguna petición a las demandantes para que se comprometieran a suprimir los datos que les habían sido comunicados.
245 En estas circunstancias, debe considerarse que las demandantes conservaron el acceso a determinada información de los documentos 7 y 11 obtenida en respuesta a su solicitud inicial.
246 En consecuencia, procede desestimar el sexto motivo por inoperante.
247 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede anular la Decisión impugnada en la medida en que deniega un acceso más amplio, en primer término, a las definiciones de las expresiones «conducta dolosa» en el documento 1 y «todos los esfuerzos razonables posibles» en los documentos 4 y 7; en segundo término, a las estipulaciones relativas a las donaciones y reventas, y, en tercer término, a las estipulaciones relativas a la indemnización.
248 En este contexto, es preciso recordar que no corresponde al Tribunal General actuar en lugar de la Comisión e indicar las partes de documentos a los que debería haberse concedido un acceso total o parcial, sino que la institución está obligada, al ejecutar la presente sentencia y conforme al artículo 266 TFUE, a tomar en consideración los motivos expuestos en ella a ese respecto (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T‑391/03 y T‑70/04, EU:T:2006:190, apartado 133).
IV. Costas
249 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas en lo esencial las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por las demandantes.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Anular la Decisión C(2022) 1038 final de la Comisión Europea, de 15 de febrero de 2022, en la medida en que la Comisión denegó un acceso más amplio, en primer término, a las definiciones de las expresiones «conducta dolosa» (wilful misconduct) en el acuerdo de adquisición anticipada celebrado entre ella y AstraZeneca y «todos los esfuerzos razonables posibles» (best reasonable efforts) en el acuerdo de adquisición anticipada celebrado entre la Comisión y Pfizer-BioNTech y en el contrato de adquisición celebrado entre la Comisión y Pfizer-BioNTech; en segundo término, a las estipulaciones relativas a las donaciones y reventas, y, en tercer término, a las estipulaciones relativas a la indemnización en los acuerdos de adquisición anticipada y en los contratos de adquisición celebrados entre ella y las sociedades farmacéuticas interesadas para la compra de vacunas contra el COVID-19 sobre la base del artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la Comisión, incluidas las costas correspondientes a la demanda en su versión inicial.
Svenningsen | Mac Eochaidh | Martín y Pérez de Nanclares |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de julio de 2024.
Firmas
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