La huida de la AEAT hacia el Derecho privado
La Agencia Tributaria ha decidido rescatar para su solaz el Derecho civil y, posiblemente errados, a algunos no nos termina de convencer el modo en que lo hace y el motivo que fundamenta semejante actuación. Como la base de toda disputa jurídica es mayormente argumentativa, me arriesgo a lanzar un batiburrillo de ideas al aire, siempre con el mayor de los respetos a quienes sostienen una opinión contraria, consciente de que en el mejor de los casos acabarán como merecen, sirviendo de posavasos en alguna mesa camilla.
Dejando al margen ciertas referencias en su Plan Estratégico 2024-2027 y recientes Directrices de los Planes de Control, se han publicado dos análisis, curiosamente difundidos en la sede electrónica de la AEAT (la nota de 29 de mayo de 2024 sobre las acciones civiles y la mejor defensa del crédito público y el de 27 de marzo de 2026 sobre la naturaleza de la responsabilidad del artículo 42.2 a] de la LGT) que proclaman que cuando los instrumentos administrativos se muestran insuficientes la Hacienda Pública puede comparecer como un acreedor más ante la jurisdicción civil para ejercitar la nulidad por simulación o la acción pauliana. Lo inquietante no es la afirmación general, sino el supuesto que con singular candor confiesa la primera nota: que acudirá a esas acciones cuando haya prescrito el derecho a declarar la responsabilidad tributaria del artículo 42.2 a) de la LGT. Se trata de reanimar al paciente aplicando un desfibrilador no homologado; de recuperar fuera del marco de la ventana de la tolerancia lo que se dejó escapar por la puerta principal del ordenamiento del ramo.
A la discutible taxonomía de estas expresiones nos hemos referido, tanto mi querido Esaú Alarcón como un servidor en esta misma bitácora (aquí, aquí y aquí), haciendo ahora formal, público y sincero ofrecimiento al autor de aquellas notas para que, si lo desea, utilice este humilde blog y evite incurrir en las patologías que en las entradas enlazadas se exponen.
Los Maestros García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández se ocuparon hace décadas de diseccionar la huida del Derecho administrativo; esto es, el recurso de los poderes públicos a las formas del Derecho privado para desempeñar cometidos que reclaman el ejercicio de potestades administrativas, eludiendo las rigideces y los controles del régimen público. La respuesta dogmática no pasa por prohibir la huida, sino privarla de provecho, de suerte que las garantías viajen siempre con la potestad y no puedan abandonarse mudando de ropaje. Lo que la AEAT ensaya es la imagen especular de aquel fenómeno. No se trata de una deserción hacia las formas privadas por comodidad, sino del recurso a acciones civiles para vivificar una potestad pública ya extinguida.
Sonroja recordar que las potestades administrativas no son derechos subjetivos. A diferencia del particular, que puede hacer cuanto la ley no le prohíba, la Administración solo puede realizar aquello que la ley le autoriza. Toda su actuación radica en el ejercicio de un poder previamente atribuido por la norma, de modo que, sin esa atribución, no puede actuar. Y el poder así conferido es, además, funcional; mientras el titular de un derecho lo ejerce en su propio interés y puede renunciar a él, la potestad debe ejercitarse en interés ajeno al propio del titular, no para provecho de quien la ostenta, sino al servicio de la comunidad, a la que la Administración ha de servir con objetividad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículo 103.1 de la CE). De ahí que las potestades sean indisponibles para quien las ostenta (inalienables, intransmisibles e irrenunciables), por ser creación del Derecho y, aun siendo imprescriptible su titularidad, su ejercicio queda sometido a los plazos de prescripción o de caducidad que la ley fija.
La Administración no es dueña de sus poderes, los ejerce dentro del cauce y para el fin que la ley señala, sin disponer de ellos a su arbitrio. En el plano tributario la consecuencia se agudiza. No existe una potestad de imposición única, sino un conglomerado de potestades tributarias, cada una con su presupuesto, su fundamento, su procedimiento y su plazo. La de declarar la responsabilidad del artículo 42.2 a) de la LGT es una de ellas, perfectamente acotada; y ninguna potestad puede emplearse para suplir a otra (no son intercambiables).
Ese estatuto no es una creación reciente. La dogmática mostró que la relación tributaria, aun participando del genus de la obligación, se gobierna por reglas de Derecho público que le son propias. Y de esa autonomía no se sigue una licencia para la Hacienda, sino un límite, que no permite tomar prestados ritos ajenos y extraños a su configuración. Guste o no, la esfera financiera responde al régimen de comunidad frente al de personalidad y sus instituciones son naturales o típicas del derecho público; esto es, la Hacienda no toma sus poderes del Código Civil; los recibe, tasados, de la ley fiscal, y fuera de ese perímetro no hay poder que ejercer ni vacío que el Derecho privado venga a colmar.
El privilegio más expresivo de ese régimen es la autotutela, la capacidad de la Administración de declarar y ejecutar sus propios actos, de hacerse justicia a sí misma, sin recabar la previa tutela del juez, sin perjuicio del ulterior control jurisdiccional. Pero esas prerrogativas exorbitantes imponen, en afortunada síntesis, equilibrio entre garantías y privilegios. Quien pretende conservar las prerrogativas (la ejecutividad, la presunción de validez) no puede desprenderse a la vez de las garantías (el procedimiento, la prescripción, el control jurisdiccional natural), que es precisamente lo que ocurre con el ejercicio de pretensiones civiles, quebrando ese equilibrio por su base. No puede invocarse la condición de poder público para lo que beneficia y la de acreedor común para lo que estorba.
La experiencia del levantamiento del velo ilustra lo que se trata de razonar. Una construcción jurisprudencial fundada en razones de equidad y justicia que se materializa en la doctrina del disregard of legal entity (abuso de la personalidad jurídica) o piercing corporate veil (levantamiento del velo corporativo), sistematizada por Rolf Serick en 1954 (Rechstform und realität jurisdichten personen) sobre la idea del abuso de la persona jurídica y naturalizada en España por Federico de Castro. Una técnica, en suma, forjada para los tribunales y reservada a ellos: solo un juez imparcial, en un proceso con todas las garantías, puede prescindir de la personalidad jurídica sin lesionar la tutela judicial efectiva; descansa, en el fondo, en un delicado equilibrio entre seguridad jurídica y justicia material. Cuando el legislador la incorpora a la autotutela administrativa, el acreedor atesora sus privilegios, pero, eso sí, bajo el marco de lo estrictamente dispuesto en la LGT, ex artículo 43.1 g) y h) de la LGT (vid. STS de 20 de octubre de 2025, Rec. 5702/2023). Ese es el peaje, si me permiten la expresión, por imperativo legal.
Se aparece una objeción de fondo a la huida a la que nos referimos. No hay laguna que colmar. En la concepción estatutaria de García de Enterría, el Derecho administrativo es el Derecho común de las Administraciones públicas, dotado de la capacidad de integración conforme a principios propios; de suerte que solo le está dado acudir por remisión al Derecho privado para integrar vacíos genuinos (señaladamente en materia contractual).
La supletoriedad del derecho común recogida en el artículo 7.2 de la LGT, opera únicamente ante una laguna real, cede siempre ante la norma especial y nunca autoriza la analogía (por no tener sentido) en las materias en que el remedio ya está tipificado. Por uno u otro camino se llega al mismo lugar: donde el legislador ha tipificado el modo de ejercer su potestad no cabe acudir al Código Civil para suplantarla. Y en lo que concierne a la responsabilidad por causar o colaborar en la ocultación o transmisión de bienes o derechos del obligado al pago con la finalidad de impedir la actuación de la Administración tributaria (una descripción con matices claramente antijurídicos que trata de reparar actos ilícitos), desde que la Ley 25/1995 introdujo el antiguo artículo 131.5 de la LGT de 1963 (hoy artículo 42.2 a de la vigente), la reacción frente al fraude de acreedores quedó transformada en una responsabilidad tributaria, con su presupuesto y su procedimiento propios.
Recordar que el ejercicio de las potestades prescribe causa cierto rubor. Para estos casos el Tribunal Supremo (v. gr., STS de 14 de octubre de 2022, Rec. 6321/2020), ha reiterado que el plazo de 4 años para la declaración de la responsabilidad del artículo 42.2 a) de la LGT se computa desde que se produjeron los actos de ocultación o transmisión. Extinguido el derecho de la Administración por el transcurso del tiempo, lo que queda no es una laguna, sino la justicia capitulando ante la seguridad jurídica. Opera entonces con todo su vigor el viejo brocardo nemo auditur propriam turpitudinem allegans: la Administración no puede invocar, para recomponerla, su propia torpeza.
Ciertamente, la prescripción protege al ciudadano frente a la acción indefinida del Estado y sanciona la inactividad de quien pudo actuar y no lo hizo; consentir que la Administración Tributaria recupere por el cauce civil los créditos que ella misma dejó prescribir es, como primer pronunciamiento, un desprecio a la LGT, el ius commune de los actos fiscales; en otros términos, una ruptura con la legalidad fiscal.
El artículo 7.2 del Código Civil no opera como norma supletoria al servicio de la Hacienda, sino como límite general de toda actuación jurídica; de hecho, emplear la jurisdicción civil para sortear las garantías del procedimiento administrativo es un fraude proscrito. Y la propia subsidiariedad de la acción rescisoria por fraude (la pauliana) lo confirma en el artículo 1294 del Código Civil, que solo la admite cuando el perjudicado “carezca de todo otro recurso legal”. Quien fue dotado por la ley de un remedio privilegiado y lo desaprovechó no carece de recurso: lo tuvo y lo perdió. La privación que abre la rescisión ha de ser real, no provocada por la propia desidia.
Esta misma lógica cuestiona el análisis de la nota 27 de marzo de 2026. La AEAT proclama el consenso en torno a la naturaleza no sancionadora (sobre este extremo ya deslice mi deslavazada opinión aquí y quién sabe si habré de volver), sino indemnizatoria, de la responsabilidad del artículo 42.2 a) de la LGT e invoca la decisión del TEDH en el caso Latorre Atance contra España (de 18 de diciembre de 2025), que la calificó de responsabilidad civil por una conducta ilícita sobre el patrimonio del deudor, la Memoria de 2024 del Consejo de Estado, que la entronca con el artículo 1902 del Código Civil y le atribuye un resultado equivalente al remedio pauliano y la doctrina de las Salas Civil y de lo Contencioso del Tribunal Supremo. Pero esa equivalencia es un arma de doble filo y, además, parcial: en Latorre Atance el Tribunal de Estrasburgo estimó la demanda por la vertiente civil del artículo 6 del Convenio, sin necesidad de pronunciarse sobre su dimensión punitiva, que no llegó a descartar (enhorabuena querida Gloria Marín, no me canso). A mayor abundamiento, si la responsabilidad del artículo 42.2 a) de la LGT fuera de veras el trasunto de la acción pauliana, habría de respetar los límites que la definen, señaladamente la subsidiariedad del artículo 1294 del Código Civil; no cabe quedarse con la sustancia civil despojada de sus límites y con la potestad pública desposeída de sus garantías.
Lo que la Agencia Tributaria pretende, con éxito sorprendente, todo hay que decirlo, es habitar a conveniencia en el mejor de dos mundos: invocar los privilegios del Derecho público que le han sido dados y ampararse en el derecho del acreedor común cuando aquellos se han extinguido. Su defección hacia el Derecho privado reproduce esa aludida huida del Derecho administrativo, y merece idéntica respuesta: las garantías viajan con la potestad sin posibilidad de desprendimiento. Pretender hallar refugio en el cauce civil, agotado el conducto administrativo, equivale a cobijarse en el entorno de las inmunidades del poder que García de Enterría enseñó a combatir. Cuando el Estado deja prescribir lo que pudo exigir, el ordenamiento no le brinda una segunda oportunidad disfrazada de demanda civil; le recuerda, sencillamente, que la Administración está sometida a la ley.
SENTENCIA 175/2001, de 26 de julio (BOE núm. 194, de 14 de agosto de 2001)
7. Debemos tener en cuenta, además, que el amparo constitucional es una garantía procesal no sólo subsidiaria de la judicial, sino en sí misma extraordinaria (STC 143/1994, de 9 de mayo, FJ 5) y cuyo disfrute, por tanto, no garantiza la Constitución en la generalidad de los casos. Téngase en cuenta, por de pronto, que el art. 53.2 CE se refiere al (eventual) recurso de amparo como una garantía procesal subjetiva del ciudadano. Y si bien esta referencia expresa al ciudadano no impide que las personas jurídico privadas también disfruten de aquella garantía procesal, según razonó este Tribunal con apoyo en las normas de legitimación del art. 162.1 b) CE (SSTC 53/1983, de 20 de junio, FJ 1; y 241/1992, de 21 de diciembre, FJ 4) ello no justifica por sí que la misma ampliación subjetiva del amparo constitucional se deba predicar automática y necesariamente de las personas públicas. Señalemos también que el carácter extraordinario del amparo constitucional lo viene apreciando este Tribunal -en relación con las personas públicas- a la hora de interpretar los requisitos de legitimación que establece el art. 162.1 b) CE. En efecto, ya este Tribunal ha tenido ocasión de señalar, en supuestos determinados, que el art. 162.1 b) CE no legitima a las personas públicas para defender en amparo sus propios actos y competencias (STC 257/1988, de 22 de diciembre, FFJJ 4 y 5; y AATC 139/1985, de 27 de febrero, FJ 2; 500/1987, de 22 de abril; 100/1989, de 20 de febrero; 205/1990, de 17 de mayo, FJ 3). En la doctrina expuesta se expresaba con claridad el carácter extraordinario del recurso de amparo constitucional cuando su actor es un sujeto público.
Debemos, por último, reseñar que el art. 34 CEDH impide que las organizaciones públicas invoquen ante el Tribunal de Estrasburgo los derechos reconocidos por el Convenio de Roma, y entre ellos, el derecho a un juicio justo (art. 6.1 CEDH). Ninguna distinción han hecho los órganos del Convenio Europeo en torno a la clase de derechos cuya defensa en juicio pretendía cada organización jurídico pública, como muestran la Decisión de la Comisión Europea de Derechos Humanos de 14 de diciembre de 1988 (asunto Municipio de Rothenthurm contra Suiza) y recientemente también la Decisión de la Sección Cuarta del Tribunal Europeo de 1 de febrero de 2001 (asunto Ayuntamiento de Mula contra España).
8. Según hemos adelantado ya, sólo excepcionalmente -y en ámbitos procesales muy delimitados- podemos admitir que las personas públicas disfrutan del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y con ello del recurso de amparo ante este Tribunal. Las excepciones que se contienen en nuestra jurisprudencia contemplan, en primer lugar, a las personas públicas en aquellos litigios en los que su situación procesal es análoga a la de los particulares. En este sentido, ya en la STC 19/1983, de 18 de marzo, FJ 2, declaramos que un sujeto público (la Diputación Foral de Navarra) estaba amparado por el art. 24.1 CE "en sus relaciones laborales" y en un proceso en el orden social. Siguiendo aquel precedente, en otras Sentencias hemos otorgado el amparo pedido frente a vulneraciones del art. 24.1 CE en procesos donde la situación jurídica de las personas públicas era equiparable a la de las personas privadas (entre otras, SSTC 120/1986, de 22 de octubre; 162/1990, de 22 de octubre; 117/1991, de 23 de mayo; 91/1991, de 25 de abril; 27/1992,de 9 de marzo; 168/1992, de 26 de octubre; 58/1993, de 15 de febrero; 96/1993, 22 de marzo; 278/1994, de 17 de octubre; 4/1995,de 10 de enero; 30/1995, de 6 de febrero; 189/1995, de 18 de diciembre; 124/1997, de 1 de julio; 68/1999 de 26 de abril; 179/1999, de 11 de octubre; 100/2000, de 10 de abril). Se trataba de litigios donde las personas públicas no gozaban de privilegios o prerrogativas procesales y pedían justicia como cualquier particular. No es necesario detenerse ahora en el fundamento, en cada caso, de aquella situación procesal ordinaria constituido bien por la existencia de una personificación jurídico privada para el cumplimiento de tareas públicas, bien por un mandato legal de sometimiento al Derecho privado y a los órdenes jurisdiccionales correspondientes, o bien por una decisión legal a favor del foro procesal ordinario, con independencia del Derecho material que en él había de aplicarse. Lo relevante ahora es destacar que en todos aquellos casos donde la posición procesal de los sujetos públicos es equivalente a la de las personas privadas el art. 24.1 CE también ampara a las personas públicas.
Las personas públicas son titulares, también, del derecho de acceso al proceso. El art. 24.1 CE no exige de la Ley la articulación, en todo caso, de instrumentos procesales con los que las personas públicas puedan hacer valer los intereses generales cuya satisfacción les atribuye el Ordenamiento. Dicho de otro modo, según viene declarando este Tribunal, esta vertiente del art. 24.1 CE sólo tutela a las personas públicas frente a los Jueces y Tribunales, no en relación con el legislador (SSTC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 4; 129/1995, de 11 de septiembre, FJ 7). Corresponde a la Ley procesal determinar, entonces, los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está encomendado. Lógicamente, aquella tarea de configuración legal ha de ejercerse con sometimiento al ordenamiento constitucional, lo que impide no sólo exclusiones procesales arbitrarias, sino incluso aquellas otras que, por su relevancia o extensión, pudieran hacer irreconocible el propio derecho de acceso al proceso. El alcance limitado del art. 24.1 CE en relación con las personas públicas actúa, según venimos diciendo, respecto del legislador, no en relación con el juez. Así que la interpretación judicial de las normas de acceso al proceso estará guiada, también en relación con las personas públicas, por el principio pro actione (cuando se trate de acceso a la jurisdicción) o por el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad, la irrazonabilidad y el error patente, cuando se trate del acceso a los recursos legales.
También, como excepción, las personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso (art. 24.1 CE). Así lo hemos entendido en relación con procesos donde una defectuosa contradicción entre las partes conducía a un vicio de incongruencia en la resolución del litigio (SSTC 150/1995, de 23 de octubre; y 82/1998, de 20 de abril). Y ello con independencia de qué derechos o competencias se hagan valer, quiénes sean las otras partes procesales y el orden jurisdiccional ante el que actúen. Tiene sentido destacar aquí que la prohibición de indefensión procesal a las personas públicas protege inmediatamente a éstas, pero mediatamente también a otros intereses: al interés objetivo en que el proceso sirva de forma idónea a la función jurisdiccional atribuida por la Constitución a Jueces y Tribunales (art. 117.1 CE). Y también al interés de las otras partes de que el proceso en el que actúan esté desprovisto de toda indefensión; de esta forma queda reforzada la confianza de las demás partes en la estabilidad de las resoluciones que pongan fin al proceso. Correlato lógico del derecho a no sufrir indefensión es el disfrute, por las personas públicas, de las singulares garantías procesales que se enuncian en el art. 24.2 CE, y cuya esencial vinculación con la prohibición de indefensión viene siendo destacada por este Tribunal en numerosas Sentencias, desde la STC 46/1982, de 12 de julio, FJ 2.
1. En el presente caso nos encontramos ante una Sentencia recaída en un recurso de casación en interés de la Ley. Tal y como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, la Administración recurrente en amparo considera que esta Sentencia es "contraria al art. 24.1 CE, pues, en su opinión, no se encuentra debidamente motivada e incurre en incongruencia extra petitum. Por el contrario, el Ministerio Fiscal sostiene que la referida Sentencia no incurre en dichas infracciones y por ello entiende que el recurso carece manifiestamente de contenido, por lo que solicita su inadmisión de conformidad con lo previsto en el art. 50.1 c) LOTC.
2.
En este caso, al ser la entidad demandante de amparo la Diputación
Provincial de Burgos, se nos vuelve a plantear el problema de si una
Administración Pública puede ser titular de un derecho fundamental y, en
particular, si puede ser titular del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE.
Este Tribunal ha
señalado que "en línea de principio, los derechos fundamentales y las
libertades públicas son derechos individuales que tienen al individuo
por sujeto activo y al Estado por sujeto pasivo en la medida en que
tienden a reconocer y proteger ámbitos de libertades o prestaciones que
los Poderes Públicos deben otorgar o facilitar a aquéllos" (STC 64/1988,
de 12 de abril, FJ 1). No obstante, esta afirmación, como de su propio
enunciado se deduce, y como posteriormente señala la Sentencia citada de
forma expresa, constituye una regla general que admite excepciones,
pues diferentes circunstancias pueden determinar que sean titulares de
derechos fundamentales no sólo los individuos aisladamente considerados,
sino también los grupos y organizaciones en la que éstos se integran,
incluyendo a las personas jurídicas, tanto las de Derecho privado como
las de Derecho público (STC 64/1988, FJ 1).
Ahora
bien, una vez admitida la posibilidad de que los entes públicos puedan
ser titulares de derechos fundamentales, que es lo que ahora interesa,
no cabe desconocer, sin embargo, -como ha puesto de relieve la STC 91/1995,
de 19 de junio, FJ 2- las importantes dificultades que existen para
reconocer la titularidad de los mismos a tales entidades, "pues la
noción misma de derecho fundamental que está en la base del art. 10 CE
resulta poco compatible con entes de naturaleza pública".
Esta
dificultad estriba fundamentalmente en que buena parte de la actuación
de los entes públicos se realiza en ejercicio de las potestades que para
el cumplimiento de los fines públicos les ha atribuido el ordenamiento
jurídico y cuando los entes públicos actúan ejerciendo estas potestades
no pueden ser, en principio, titulares de derechos fundamentales, pues
la propia noción de derecho fundamental se opone a considerar titulares
de aquéllos a los sujetos que actúan en ejercicio de poder público. Por
esta razón, este Tribunal ha sostenido de forma reiterada que el
recurso de amparo "no constituye una vía abierta a los poderes públicos
para la defensa de sus actos y de las potestades en que éstos se basan,
sino, justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales
potestades y para la eventual depuración de aquellos actos, en defensa
de los derechos fundamentales y libertades públicas de los particulares"
(SSTC 257/1988, FJ 4; 123 71996, de 8 de julio, FJ 4; 211/1996, de 17 de diciembre, FJ 4; en el mismo sentido AATC 139/1985, de 27 de febrero, FJ 3; ATC 19/1993, de 21 de enero, FJ 2).
3.
En relación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva,
este Tribunal ha considerado que si bien las personas jurídicas de
Derecho público pueden ser titulares del mismo (SSTC 64/1988, de 12 de abril, FJ 1; 91/1995, de 19 de junio, FJ 2; 123/1996, de 8 de julio, FJ 3; 211/1996,
de 17 de diciembre, FJ 4 ), "no se puede efectuar una íntegra
traslación a las personas jurídicas de Derecho público de las doctrinas
jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho
fundamental en contemplación directa de los derechos fundamentales de
los ciudadanos (SSTC 91/1995, FJ 2; 123/1996,
de 8 de julio, FJ 3)". Ello es consecuencia de la diferente situación
jurídica en la que se encuentran estos sujetos cuando ejercen potestades
públicas; supuesto este, en el que como ya hemos indicado, la propia
naturaleza de los derechos fundamentales impide considerar amparados por
los mismos los actos dictado en el ejercicio de esas potestades.
Por
esta razón, los entes públicos pueden ser titulares del derecho
fundamental que consagra el art. 24.1 CE "en la medida en que la
prestación de tutela efectiva por los Jueces y Tribunales tiene por
objeto los derechos e intereses legítimos que les corresponde" (STC 66/1984,
FJ 1); sin que pueda considerarse comprendido dentro de los derechos o
intereses legítimos a los que se refiere este precepto constitucional el
interés que pueda tener la Administración en la defensa de sus actos
cuando éstos han sido dictados en ejercicio de potestades
administrativas (STC 123/1996; ATC 4/1998, de 12 de enero, FJ 1 y 3).
Este es el motivo por el que en la STC 197/1988
sostuvimos que no puede considerarse contrario al derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva que las leyes no prevean la posibilidad de
que un ente público pueda impugnar la decisión de otro ente público que
ejerce funciones de control de legalidad cuando dicha decisión se adopta
realizando una tarea estrictamente objetiva y ajena a toda controversia
de intereses al entender que esas decisiones no incidían en "el interés
legítimo" de aquél. Y a la misma conclusión llegamos en la STC 129/1995
al considerar que no era lesivo del art. 24.1 CE el que la
Administración del Estado no estuviera legitimada para recurrir en
defensa de la legalidad de sus actos las resoluciones de los Juzgados de
Vigilancia Penitenciaria.
Por las mismas consideraciones en la STC 123/1996 y en el ATC 4/1998
se inadmitieron los recurso interpuestos por entes públicos, pues al
tratarse de supuestos en los que la Administración actuaba en defensa de
actos dictado en ejercicio de sus potestades, su derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva no pudo ser lesionado.
No obstante,
debe tenerse presente que el art. 24 CE reconoce a quienes intervienen
en el proceso otros derechos fundamentales distintos del que se dirige a
obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio
de sus derechos e intereses legítimos. Por ello, en los casos en los que
a las personas jurídicas de Derecho público el ordenamiento jurídico
les reconoce capacidad para ser parte en un proceso, esta capacidad
procesal conlleva que estos entes públicos sean titulares de esos otros
derechos fundamentales consagrados en el art. 24 CE. De este modo,
cuando la Administración interviene ante un órgano judicial en defensa
de sus potestades, si bien no puede invocar el derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva -como ya se ha señalado, la defensa de las
referidas potestades no puede considerarse a efectos de lo dispuesto en
el art. 24.1 CE un interés legítimo-, el art. 24 CE sí que le otorga un
derecho fundamental a no padecer indefensión en el proceso, ya que
cuando la Administración es parte en un proceso, tanto si actúa en
defensa de sus derechos o intereses legítimos como de sus potestades, se
encuentra ante el órgano judicial en una posición que no es
sustancialmente diferente de la que ostentan los restantes sujetos de
Derecho. De ahí que en estos casos sí que tiene un derecho fundamental a
que se le respeten los derechos procesales que establece el art. 24 CE.
4.
En el presente caso no puede apreciarse que a la Diputación recurrente
en amparo se le haya vulnerado su derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva, ya que a través de la interposición del recurso de
casación en interés de la Ley, lo que la Administración pretendía era la
defensa de sus potestades. En concreto solicitaba al Tribunal Supremo
que declarase que la Sentencia impugnada, al considerar que no resulta
gravada por el IBI la superficie ocupada por un embalse hidroeléctrico
por no encontrarse en ninguno de los supuestos del art. 62 de la Ley
39/1988 de Haciendas Locales, contenía una doctrina errónea y gravemente
dañosa para el interés general, por lo que es claro que mediante este
recurso lo que esta entidad pretendía era la defensa de su potestad
tributaria. Por esta razón, la queja por la que aduce que la Sentencia
impugnada, al no encontrarse debidamente motivada, ha vulnerado su
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva carece manifiestamente
de contenido, pues las posibles contradicciones en las que dicha
Sentencia haya podido incurrir lo que determinaría, en su caso, sería
una falta de tutela judicial efectiva de esa potestad y no una
indefensión procesal susceptible de vulnerar los únicos derechos
fundamentales que el art. 24 CE reconoce a los entes públicos cuando
actúan en defensa de sus potestades.
De igual modo, aunque por
diferentes razones, carece de contenido constitucional la queja por la
que se aduce incongruencia extra petitum. Al tener la Administración
recurrente un derecho fundamental a no padecer indefensión en el
proceso, si la Sala hubiera incurrido en el vicio que se le imputa sí
que podría haberse vulnerado este derecho fundamental, pues toda
incongruencia extra petitum conlleva que el órgano judicial se pronuncie
sobre una cuestión ajena al debate procesal con la consiguiente quiebra
del principio de contradicción (SSTC 60/1996, de 15 de abril, FJ 5; 98/1996, de 10 de junio, FJ 2; 15/1999, de 22 de febrero, FJ 2; 85/2000, de 27 de marzo, FJ 3; ATC 281/1999,
de 29 de noviembre, FJ 2, entre otras muchas). Sin embargo, como ya se
ha adelantado, tampoco esta queja puede prosperar dado el objeto del
recurso de casación en interés de la ley. Debe tenerse en cuenta que en
virtud de la configuración legal de este recurso [que en aquel momento
era la establecida en el art. 102 b) LJCA de 1956] la única cuestión
sobre la que podía pronunciarse el Tribunal Supremo era si la Sentencia
impugnada era "gravemente dañosa para el interés general y errónea", lo
que la Sala resuelve en sentido desestimatorio al considerar que los
bienes no se encontraban sujetos al IBI -aspecto esencial del recurso-,
por lo que no puede existir incongruencia alguna. De este modo, las
referencias que la Sentencia recurrida en amparo contiene en relación
con la exención del IBI de los bienes (que expresamente señala que se
efectúan "a mayor abundamiento" y "a los meros efectos dialécticos") no
tienen ningún efecto práctico sobre el fallo, de modo que carece de
sentido el pronunciamiento de este Tribunal sobre la incongruencia extra
petitum denunciada (STC 309/1993, de 25 de octubre, FJ único).
En
virtud de estas consideraciones y de conformidad con lo previsto en el
art. 50.1 c) LOTC hemos de concluir que la demanda de amparo carece
manifiestamente de contenido que justifique una decisión sobre el fondo
de la misma por parte de este Tribunal.
Por todo lo expuesto, la Sección acuerda la inadmisión del presente recurso de amparo.
Así lo ha destacado también Ferrajoli en Principia Iuris (páginas 684 y ss):
Si las personas naturales son constituyentes, o sea, artífices de las personas artificiales, y éstas son constituidas, o sea, artificios construidos por aquéllas, su relación se configura en términos funcionales de manera que las primeras tienen el valor de fines y las segundas, incluso las de carácter público, ostentan el carácter de medios.
(...)
Esta configuración utilitarista y heteropoyética de la relación entre instituciones y sociedad (...) puede ser ahora sostenida mediante el análisis del rasgo empírico más importante de los modernos estados constitucionales de derecho: la imputación a las personas físicas o naturales de una categoría especial de situaciones jurídicas -los 'derechos fundamenstales'- a cuya tutela está ordenada, como su razón social específica, aquella particular persona artificial que es el Estado.
(...)
D11.1 Los "derechos fundamentales" son los derechos de los que todos son titulares en cuanto personas naturales, o en cuanto ciudadanos, o bien, si se trata de derechos-potestad, en cuanto capaces de obrar o en cuanto ciudadanos capaces de obrar.
D.11.4 "Derechos primarios" son los derechos cuya titularidad corresponde a todos en cuanto personas naturales o en cuanto ciudadanos.
D.11.5 "Derechos secundarios" son los derechos-potestad de los que son titulares todos en cuanto personas naturales o ciudadanos con capacidad de obrar.
En la doctrina española, García de Enterría (Curso, I) destacó siempre que la Administración como persona jurídica es una "organización servicial de la comunidad", es decir, de los ciudadanos.
