La STC 71/1994, de 3 de marzo, se pronunció sobre el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento Vasco contra, entre otros, el artículo 384 bis LECrim.
La demanda de inconstitucionalidad se fundó en lo siguiente:
El art. 23.2 de la Constitución reconoce el
derecho al acceso a los cargos y funciones públicas, derecho que comporta el de
permanecer en el ejercicio de los mismos en tanto no se modifiquen las
condiciones establecidas por las normas que regulan dicho acceso. Sólo como
pena accesoria resulta admisible que, establecidas por el Juez las
circunstancias del ilícito, se violente el sistema, suspendiendo el ejercicio o
inhabilitando para el mismo, como consecuencia de otra pena principal cuya
imposición hace indigno al ciudadano para prestar su concurso al bien común
desde una situación de potestad. Esta consideración resulta especialmente
adecuada cuando se trata de cargos a los que se accede mediante el sufragio de
los conciudadanos: la medida que pretenda enmendar la voluntad popular sólo
parece legítima cuando es el resultado de un proceso en el que escrupulosamente
se respeten las garantías del sistema democrático, entre otras, la general
presunción de inocencia (art. 24.2 de la Constitución). Nuestro ordenamiento
consiente ciertas actuaciones en la esfera de libertades de los ciudadanos
sometidos a un procedimiento criminal, siendo su manifestación más llamativa la
prisión provisional. Ahora bien, la prisión preventiva está expresamente
prevista y adornada de garantías en la Constitución (art. 17), que reconoce tal
eficacia a dicha suspensión en orden a la averiguación de delitos de
terrorismo, permitiendo un régimen especial en tales casos (art. 55.2). Nuestro
ordenamiento consiente la suspensión del derecho a la libertad individual
porque es un medio que garantiza la permanente puesta a disposición de la
autoridad judicial del encausado, a fin de que no resulten frustradas las
averiguaciones. Se trata, pues, de una cautela procesal, no de una pena.
La Constitución no prevé la posibilidad de la
suspensión de los derechos al cargo y a la función en el art. 23 ni en el art.
55.2, pues al constituyente no se le pasó por la cabeza que la suspensión en el
ejercicio de un cargo o función públicos tuviera alguna incidencia en el buen
fin del proceso. Tal suspensión es ociosa para el desarrollo de la actividad
procesal: no cumple ninguna función, ni rinde servicio alguno, ni al instructor
ni al juzgador, que justifique su excepcionalidad. Es evidente, entonces, que el
precepto impugnado infringe el principio del "mínimo sacrificio" del
patrimonio jurídico de los individuos.
Aún más: al no cumplir un cometido procesal,
la medida prevista en el art. 384 bis se transforma en una pena. Pero la pena
no es sino el eventual corolario del proceso; no puede haber pena sin Sentencia
firme. De ahí que el art. 384 bis contenga, además, una manifiesta violación
del principio de presunción de inocencia del artículo 24 de la Constitución."
Y la STC 71/1994 se pronunció (FD 6) declarando lo siguiente (énfasis propio):
"De ahí que termináramos señalando cómo
"su carácter de derecho de configuración legal no nos puede hacer olvidar
que los derechos del art. 23.2 son derechos fundamentales", debiendo, por
tanto, este Tribunal revisar si ha quedado afectada la integridad de estos
derechos. "De no ser así", concluíamos entonces, "los derechos
fundamentales de configuración legal quedarían degradados al plano de la
legalidad ordinaria" (fundamento jurídico 2º). La distinción es importante
precisamente porque el art. 384 bis L.E.Crim. no distingue, es decir, se
proyecta tanto sobre el ejercicio de funciones o cargos públicos
representativos como no representativos, de tal modo que el contenido del
derecho fundamental invocado frente al precepto impugnado no se agota en la
sola interdicción de discriminación, ni cabe aceptar la genérica afirmación del
Abogado del Estado según la cual el derecho a permanecer en los cargos y
funciones públicas es, ante todo, el derecho a proseguir en ellos mientras no
exista una causa "legal" de remoción.
En nuestro caso, por tanto, el control de
constitucionalidad del art. 384 bis L.E.Crim. exige determinar si el supuesto
de suspensión automática en el ejercicio de funciones y cargos públicos en el
mismo previsto, no sólo introduce una diferencia de trato que pueda
considerarse constitucionalmente legítima, sino, más allá de ello, si respeta
en sí mismo el contenido esencial del derecho en los términos más arriba
descritos.
(...)
Con este propósito, es necesario partir de
la consideración con arreglo a la cual, y con independencia de lo hasta ahora
dicho, el art. 23.2 C.E. se remite a "los requisitos que señalen las
leyes", sin distinguir entre el derecho de acceso a las funciones y cargos
públicos representativos y las funciones y cargos públicos no representativos.
Es del significado y alcance de esta remisión, relativamente genérica, al
legislador en el caso de la permanencia en los cargos representativos, de lo
que en este momento debemos ocuparnos.
(...)
Titulares de una función pública, su
posición no se agota en la de meros titulares de un derecho fundamental. Como
ciudadanos son ciertamente titulares o sujetos de derechos fundamentales, pero
a la vez son los depositarios y sujetos activos de las funciones y cargos
públicos a través de los cuales se manifiesta el orden democrático de la
comunidad. De todo lo cual resulta que, si bien la permanencia en la función o
cargo público forma parte del derecho reconocido en el art. 23.2 C.E., se trata
de un derecho de permanencia en un status cuyas condiciones habrán de venir
decisivamente determinadas por la propia voluntad democrática del Estado. Esto
es lo que ha querido decir la Constitución al remitirse a "los requisitos
que señalen las leyes".
Ello no significa que el contenido
constitucionalmente garantizado de este derecho sea el que en cada caso resulte
de la legislación vigente; el derecho de acceso a las funciones y cargos
públicos representativos se impone también, en su contenido esencial, al
legislador, de tal manera que el legislador no podrá imponer restricciones a la
permanencia en los mismos que, más allá de los imperativos del principio de
igualdad, y desde la perspectiva constitucional, no se ordenen a un fin
legítimo, en términos proporcionados a dicha válida finalidad.
(...)
Dicho esto, el análisis del precepto
impugnado, desde esta perspectiva, debe partir de los supuestos de los que se hace
depender la suspensión en el ejercicio de la función o cargo público. No cabe,
en efecto, hacer abstracción de la naturaleza de los delitos en el contexto de
cuya persecución esta medida se inserta. La medida de suspensión que
enjuiciamos ha de afectar, precisa y exclusivamente, a los procesados y presos
que lo hayan sido por aparecer -sin perjuicio de lo que resulte del juicio
oral- como integrados o relacionados "con bandas armadas o individuos
terroristas o rebeldes", es decir, previa la "imputación formal y
provisional de criminalidad" (STC 218/1989, fundamento jurídico 4º) por delitos que conllevan
"un desafío mismo a la esencia del Estado democrático" (STC 89/1993, fundamento jurídico 3º), tal como ha encontrado
reflejo en el propio texto constitucional. La excepcional amenaza que esta
actividad criminal conlleva para nuestro Estado democrático de Derecho
justifica, sin duda, una medida provisional como lo es la prevista en el
precepto impugnado, dirigida frente a quienes -sin perjuicio de lo que resulte
del juicio oral- han sido objetos de un acto firme de procesamiento. El
supuesto contemplado en el art. 384 bis L.E.Crim., por tanto, bien puede ser
visto por el legislador, como inconciliable con la permanencia del procesado
por estos delitos en el desempeño de funciones o cargos públicos o, más
sencillamente, como incompatible con la concesión de cualquier permiso de
salida de prisión para la eventual realización de actos concretos que supongan
ejercicio de tal función o cargo. En definitiva, la regla enjuiciada no viene
sino a prescribir, en negativo, uno de los "requisitos" para el
mantenimiento en el ejercicio de una función o cargo público, concretamente el
no encontrarse en situación de prisión provisional como consecuencia del
procesamiento por delito por persona integrada o relacionada con bandas armadas
o individuos terroristas o rebeldes, una condición, en suma, cuya legitimidad y
proporcionalidad no la hace contraria al contenido de los derechos
fundamentales reconocidos en el art. 23.2 C.E."
El pronunciamiento sobre la constitucionalidad, sin embargo, como la propia STC precisa, no alteraría la remisión del artículo 23.2 de la CE al ejercicio -limitación- de los derechos así afectados por el artículo 384 bis de la LECrim con "los requisitos que señalen las leyes" -y sin degradación al plano de la legalidad ordinaria-, incluido el artículo 71.2 de la propia CE (autorización de la Cámara respectiva), las previsiones de la Ley de 9 de febrero de 1912 y los Reglamentos de las Cámaras en cuanto al procedimiento de autorización para proceder contra los representantes electos.
Ello explicaría también por qué en las páginas referidas a España (58 y 59) del "Handbook on the incompatibilities and inmunity of the Members of the European Parliament" no se menciona el artículo 384 bis LECrim ni la STC 71/1994, sobre el mismo, como una posible regla especial sobre el régimen general de inmunidad en relación solo con determinados representantes singularizados por dicho artículo.
En todo caso, la STC 71/1994 no se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del artículo 384 bis LECrim con dicho alcance. Dicha cuestión no fue planteada en el recurso ni abordada por dicha STC.
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