La Sentencia del
TJUE de 28 de junio de 2022 en el citado asunto recoge la posición (actos
propios) del Estado español en los siguientes términos (énfasis propio):
“2. Sobre el hecho de que la Comisión se centre en determinadas disposiciones del ordenamiento jurídico nacional
a) Alegaciones de las partes
(…)
38 En primer lugar, afirma que la posibilidad de exigir la responsabilidad por daños ocasionados por el Estado legislador solo constituye una «cláusula de cierre del sistema jurídico español», a la que se recurre con carácter residual o final y que no puede comprenderse de manera aislada. Solo teniendo en cuenta en su conjunto el sistema español de indemnización por daños ocasionados por los poderes públicos es posible determinar si la regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños causados a los particulares como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión es contraria a los principios de efectividad y de equivalencia, algo que la Comisión no ha hecho.
39 Así, según el Reino de España, el Derecho español contempla, antes de nada, una serie de procedimientos que permiten reclamar una indemnización por una actuación dañosa de los poderes públicos al margen de los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, primero, la posibilidad de obtener una indemnización en el marco del recurso contencioso-administrativo contra el acto causante del daño, prevista en los artículos 31, apartado 2, 32, apartado 2, y 71, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998; segundo, la vía de revisión de oficio de los actos administrativos que se establece en el artículo 106, apartado 4, de la Ley 39/2015, en el marco de la cual la Administración puede conceder una indemnización, y, tercero, el procedimiento de devolución de ingresos indebidos en el ámbito tributario, previsto en los artículos 221 y siguientes de la Ley General Tributaria.
42 Por último, afirma que, en virtud del artículo 106 de la Constitución, los particulares tienen la posibilidad de obtener una indemnización por las actuaciones de los poderes públicos que les causen un perjuicio considerado antijurídico, esto es, un perjuicio que el particular afectado no tenga el deber jurídico de soportar, siempre que exista una relación de causalidad entre dicho perjuicio y la actividad de la Administración y que la acción se ejercite dentro del plazo de prescripción. Este procedimiento se aplica por medio del artículo 32 de la Ley 40/2015.
43 El Reino de España indica que el apartado 1 de dicho artículo regula la indemnización del daño sufrido como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos —entendiéndose el concepto de «servicio público» en el sentido amplio de actuación administrativa, esto es, el hacer y actuar de la Administración, incluidas las acciones u omisiones puramente materiales— y permite obtener una indemnización por los perjuicios causados, en primer término, por los actos dictados en virtud de leyes o de reglamentos conformes con la Constitución o con el Derecho en general cuando existe un sacrificio particularmente intenso y singular; en segundo término, por los actos dictados en virtud de reglamentos declarados ilegales, con independencia de que la ilegalidad derive del Derecho nacional o del Derecho de la Unión, y, en tercer término, por los actos administrativos cuya ilegalidad haya sido declarada en vía administrativa o contencioso-administrativa, independientemente de que dicha ilegalidad resulte del Derecho nacional o del Derecho de la Unión.
44 Añade que el apartado 4 del citado artículo permite obtener una indemnización por los perjuicios causados por los actos dictados en virtud de leyes declaradas inconstitucionales, mientras que el apartado 5 establece un derecho a indemnización por los perjuicios ocasionados por los actos dictados en virtud de leyes declaradas incompatibles con el Derecho de la Unión por el Tribunal de Justicia.
45 Por tanto, asegura que la posibilidad de obtener una indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, tal como se regula en los citados apartados 4 y 5, es solo un remedio específico y residual que se ofrece a los particulares que, habiendo recurrido, han obtenido una sentencia desfavorable que no ha tenido en cuenta, respectivamente, la inconstitucionalidad o la incompatibilidad con el Derecho de la Unión de la norma de que se trate.
46 (…), el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 ofrece, según el Reino de España, una vía de recurso para quienes hayan visto desestimado su derecho por sentencia firme que se añade a la vía del recurso contencioso-administrativo, que permite ya acumular la acción de indemnización a la acción de nulidad. En estas circunstancias, el Reino de España sostiene que el principio de efectividad no puede tener una interpretación distinta según que el acto dañoso sea cometido por un Estado miembro o por una institución de la Unión.
(…)
50 Por tanto, según el Reino de España, es erróneo sostener, como ha hecho la Comisión en el procedimiento administrativo previo, que un ciudadano, por el mero hecho de que otro ciudadano haya obtenido una sentencia que declare la incompatibilidad de una norma con rango de ley con el Derecho de la Unión, pueda, sobre la base de aquella sentencia, exigir la responsabilidad patrimonial del Estado en virtud del artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015. Este recurso solo existe cuando una sentencia del Tribunal de Justicia declare dicha norma incompatible con el Derecho de la Unión, precisamente por los efectos erga omnes de ese tipo de sentencia.
(…)
b) Apreciación del Tribunal de Justicia
58 Con carácter preliminar, es preciso hacer constar que, incluso en el supuesto de que las alegaciones del Reino de España expuestas en los apartados 37 a 52 de la presente sentencia resultasen fundadas, solo incidirían en la apreciación del motivo basado en la vulneración del principio de efectividad. En efecto, el motivo que la Comisión fundamenta en la vulneración del principio de equivalencia se limita a comparar la acción para reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión, prevista en el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, con la acción para reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción de la Constitución que se recoge en el artículo 32, apartado 4, de la citada Ley.
(…)
86 Pues bien, (…), es preciso que el único recurso previsto a tal efecto para los supuestos de infracción del Derecho de la Unión, esto es, el que establece el artículo 32, apartado 5, de dicha Ley, se configure de tal manera que, en particular, no haga en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.
(…)
3. Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del principio de efectividad
a) Sobre las disposiciones del artículo 32 de la Ley 40/2015
(…)
97 Afirma el Reino de España que, mediante el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, el Derecho español establece, además, que, incluso en el supuesto de que se haya desestimado la pretensión de anulación del acto administrativo —y este, por tanto, haya adquirido firmeza—, puede repararse esa firmeza posteriormente mediante una acción por daños y perjuicios. Sin embargo, para desconocer de este modo la fuerza de cosa juzgada de la resolución desestimatoria de un órgano jurisdiccional español, es necesaria una sentencia del Tribunal de Justicia, sin que de ello resulte una vulneración del principio de efectividad.
(…)
ii) Apreciación del Tribunal de Justicia
101 El artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 establece que, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, a condición de que se cumplan los requisitos que se mencionan en las letras a) a c) de dicha disposición. Además, las partes no discuten que el término «norma» empleado en la citada disposición debe entenderse referido, al igual que en el apartado 4 del artículo 32 de esa misma Ley, a una «norma con rango de ley».
102 Por su parte, el artículo 34, apartado 1, de la Ley 40/2015 precisa, en su párrafo segundo, que, en los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el apartado 5 del artículo 32 de dicha Ley, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión, salvo que la sentencia disponga otra cosa, mientras que el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015 señala que, en esos mismos casos de responsabilidad patrimonial, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación de dicha sentencia en el Diario Oficial.
103 De ello se desprende que la Comisión tiene razón al sostener que las disposiciones impugnadas establecen, como requisito para que un particular pueda ser indemnizado por el perjuicio que le cause una infracción del Derecho de la Unión imputable al legislador nacional, que dicha infracción haya sido declarada previamente por el Tribunal de Justicia.
(…)
2) Sobre la segunda parte, relativa al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño
i) Alegaciones de las partes
(…)
118 El Reino de España alega, en primer lugar, que el requisito al que se refiere esta segunda parte se exige debido al carácter de cláusula de cierre del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y a la necesidad de conciliar el principio de resarcimiento de los daños causados por el legislador con el principio de seguridad jurídica. Es difícil que el daño pueda ser causado por un acto del legislador sin que medie actividad administrativa alguna y, para determinar la existencia del derecho a la indemnización, es en todo caso necesario examinar caso por caso la antijuridicidad del daño sufrido, sin que la declaración de incompatibilidad de una disposición con el Derecho de la Unión dé automáticamente derecho a la indemnización.
(…)
120 En segundo lugar, señala que, aunque se requiere una sentencia firme desestimatoria del recurso previo, no es necesario que se haya agotado la vía jurisdiccional, ya que, a tenor del artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, la sentencia firme puede haberse obtenido «en cualquier instancia».
(…)
ii) Apreciación del Tribunal de Justicia
(…)
128 En consecuencia, el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 es contrario al principio de efectividad, puesto que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable.
(…)
132 Por tanto, procede estimar la segunda parte del primer motivo en la medida en que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 supedita la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin prever una excepción para los supuestos en los que el daño derive directamente de una acción u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable.
(…)
3) Sobre la tercera parte, relativa al requisito de que el particular perjudicado haya alegado la infracción del Derecho de la Unión en el marco del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño
i) Alegaciones de las partes
(…)
136 El Reino de España reitera que este requisito se impone debido al carácter de cláusula de cierre del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y a la necesidad de conciliar el principio de seguridad jurídica con el de resarcimiento de los daños ocasionados por el legislador. Así, la obligación de alegar, en el marco de un recurso anterior, la infracción del Derecho de la Unión no es excesiva, ya que todo demandante está obligado a ejercer sus derechos con diligencia y el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 permite la reapertura del procedimiento para obtener reparación en situaciones que han adquirido firmeza.
(…)
ii) Apreciación del Tribunal de Justicia
(…)
144 Sin embargo, debe señalarse, a todos los efectos, que el hecho de exigir que el particular perjudicado haya invocado, desde la fase previa del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y que tiene por objeto evitar dicho daño o limitarlo, la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, so pena de no poder obtener la indemnización del perjuicio sufrido, puede suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad. En efecto, en esa fase puede resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia.
(…)
b) Sobre las disposiciones del artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015 y del artículo 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015
1) Alegaciones de las partes
(…)
154 Por lo que atañe, en segundo lugar, a la limitación en el tiempo de los daños indemnizables, el Reino de España alega que de los apartados 68 y 69 de la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Gutiérrez Naranjo y otros (C‑154/15, C‑307/15 y C‑308/15, EU:C:2016:980), se desprende que, no obstante la declaración de incompatibilidad con el Derecho de la Unión, es necesario respetar las situaciones jurídicas firmes. A este respecto, vuelve a destacar que el apartado 5 del artículo 32 de la Ley 40/2015 se refiere, al igual que el apartado 4 de dicho artículo, a un supuesto adicional en el que se reabre un plazo que estaría cerrado si se aplicaran las vías ordinarias, lo que permite obtener una indemnización en supuestos en los que, en principio, estaría descartada cualquier indemnización. Así pues, este apartado 5 establece una norma favorable a los particulares, al permitir el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial cuyo resultado puede ser contrario a una sentencia que ya tiene efectos de cosa juzgada.
155 En todo caso, el Reino de España afirma que un particular puede obtener la reparación íntegra de su perjuicio ejercitando las acciones oportunas antes de que prescriban. A este respecto se remite al artículo 34, apartado 1, párrafo primero, de la Ley 40/2015, aplicable al supuesto general de la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos a que se refiere el artículo 32, apartado 1, de dicha Ley.
(…)
4. Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del principio de equivalencia
a) Alegaciones de las partes
(…)
174 El Reino de España alega que el segundo motivo invocado por la Comisión carece de fundamento, ya que las dos acciones de que se trata no pueden considerarse similares. Los supuestos de inconstitucionalidad de una ley pueden ser muy distintos de los supuestos de incompatibilidad de una norma con el Derecho de la Unión, puesto que algunos casos de inconstitucionalidad pueden, por ejemplo, no referirse a la lesión de derechos de los particulares. Además, existe una diferencia sustantiva entre la responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la Unión y la que deriva de los supuestos de leyes declaradas inconstitucionales, por cuanto esta última implica la invalidación con efectos ex tunc de la ley, de modo que los actos administrativos dictados en virtud de una ley que luego es declarada inconstitucional quedan también viciados. Esto no ocurre en el caso de una sentencia del Tribunal de Justicia que estima un recurso por incumplimiento o de una sentencia dictada en un procedimiento prejudicial.
(…)
b) Apreciación del Tribunal de Justicia
(…)
184 Debe señalarse, además, que es cierto, como indica la Comisión, que el Tribunal de Justicia ha precisado en numerosas ocasiones que son tanto los requisitos de forma como los de fondo establecidos por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños causados por los Estados miembros como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión los que, en particular, no pueden ser menos favorables que los referentes a reclamaciones semejantes de carácter interno (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, C‑6/90 y C‑9/90, EU:C:1991:428, apartado 43; de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, EU:C:1996:79, apartados 98 y 99 y jurisprudencia citada, y de 17 de abril de 2007, AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, apartado 89 y jurisprudencia citada).
(…)
186 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor las disposiciones impugnadas, en la medida en que estas someten la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión:
– al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada;
– al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable;
– a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia, y
– al requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.”
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