(…)
Al exigirse un impuesto estatal que ocuparía el espacio tributario no utilizado por las CCAA, se igualaría la tributación de las grandes fortunas en todo el territorio nacional y, por otro lado, se incentivaría a los entes autonómicos a cobrar el IP al que ahora renuncian pues, de otro modo, será el Estado quien recaudará tales cantidades dejadas de ingresar por los entes autonómicos.
Pues bien, en este comentario se reflexionará, esencialmente, sobre si un impuesto como el anunciado por el Gobierno podría vulnerar el principio de autonomía financiera de las CCAA reconocido en el art. 156 de nuestra Constitución (CE) y desarrollado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en cuyo caso cabría apreciar en el dicho tributo tintes de inconstitucionalidad. Pero la conformidad con nuestra Ley Fundamental no se agota con el análisis de una eventual invasión, por parte del Estado, de competencias autonómicas. Antes bien, existen otras dudas de constitucionalidad que deben también analizarse, siquiera sea someramente.
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Esto es, habrá de determinarse si el art. 156 CE conlleva únicamente la posibilidad de las CCAA para fijar su nivel de ingresos y gastos o también implica la capacidad de excluir al Estado de los espacios tributarios que, cedidos por éste, son deliberadamente dejados vacíos por los entes autonómicos.
Pero, además, aun cuando se concluya que la autonomía financiera de las CCAA no conlleva la posibilidad de que la renuncia a fijar tributos pueda verse neutralizada por el Estado, cabe preguntarse adicionalmente si la intervención estatal modificando el statu quo de nuestros días debería hacerse no ya por ley ordinaria, sino vehiculado a través de una modificación de la LOFCA, en tanto que es esta norma la que regula, con carácter básico, las relaciones financieras entre el Estado y las CCAA.
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Ciertamente, la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las CCAA debe hacerse por ley orgánica, siendo la LOFCA el instrumento normativo que colma tal regulación. Dicha ley orgánica, en su art. 19, permite a las CCAA ciertas competencias normativas en el ámbito del IP y, particularmente, éstas pueden regular deducciones y bonificaciones en la cuota de dicho tributo, en las condiciones legalmente previstas. Por su parte, el art. 47 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, señala al respecto que “[l]as deducciones y bonificaciones aprobadas por las Comunidades Autónomas resultarán, en todo caso, compatibles con las deducciones y bonificaciones establecidas en la normativa estatal reguladora del impuesto y no podrán suponer una modificación de las mismas”.
(…)
La STC 26/2015 contó con un voto particular discrepante formulado por 5 de los 12 magistrados que componían a la sazón el TC. Así, quienes no estuvieron de acuerdo con el criterio de la mayoría refirieron que la armonización realizada por el legislador debe llevarse a cabo mediante ley orgánica, con evidentes alusiones a la LOFCA. Así, el citado voto particular expresó: “El artículo 133.2 CE reconoce la potestad originaria al Estado para establecer tributos, mediante ley. Por su parte, el artículo 157.3 CE establece una reserva de ley orgánica respecto de las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las comunidades autónomas y el Estado. La consecución de los fines recaudatorios de un tributo y de aquellos otros fines extrafiscales que resulten anejos al mismo puede hacerse mediante la regulación de esa figura tributaria por ley; pero la consecución del objetivo de resolver conflictos o establecer formas de colaboración financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas debe hacerse mediante ley orgánica”.
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Siendo ello así, no resulta evidente que exista una reserva de ley orgánica para la creación del impuesto anunciado por el Gobierno; o, dicho de otro modo: no me parece indiscutible que la aprobación de un nuevo IP por ley ordinaria que afecte al espacio fiscal no ejercicio por las CCAA en relación con el mismo pueda resultar, per se, inconstitucional por vulneración del principio de autonomía financiera de los entes autonómicos.
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Por lo demás, se ha indicado que probablemente el Gobierno incluya la regulación del nuevo impuesto a través de una enmienda en la Ley sobre gravámenes temporales a los sectores energético y financiero que se tramita actualmente en el Parlamento. Con ello se pretende, al parecer, que el nuevo tributo esté aprobado a 31-12-2022 y, de este modo, pueda exigirse para el periodo impositivo 2022 y recaudarse ya en 2023. Y, siendo ello así, hay quien ha apuntado que dicha maniobra pudiera resultar inconstitucional por cuanto que se hurta al Parlamento de un debate sosegado en base a un proyecto o proposición de ley presentado autónomamente. Ello no obstante, la STC 59/2015, de 18 de marzo (FFJJ 5º y 6º), aludiendo a doctrina consolidada del TC, declaró que era conforme a nuestra Carta Magna incluir la regulación de un tributo a través de enmiendas en una ley que se esté tramitando parlamentariamente, siempre que exista una conexión suficiente con la norma enmendada. Y siendo así que la ley en la que se insertaría la enmienda con la regulación del nuevo impuesto sobre el patrimonio se refiere asimismo a nuevos tributos (a empresas eléctricas e instituciones financieras) para sufragar un gasto público creciente en un escenario económico incierto, ¿resulta evidente que la inclusión del nuevo impuesto a través de enmienda en otra ley que regula nuevos tributos sea claramente inconstitucional? Cuestión distinta sería que se aprobara por otra vía: si tal regulación se hiciera en la Ley de Presupuestos Generales del Estado se vulneraría el art. 134.7 CE; y si se aprobara por decreto-ley debería justificarse (i) que no se afecta el deber de contribuir de los sujetos obligados al pago y (ii) que existe una incontestable extraordinaria y urgente necesidad que ha requerido aprobar la norma con tanta premura, todo lo cual resulta, sin duda, complicado.
Ahora bien, en relación con lo anterior también podría plantear alguna duda de constitucionalidad la eventual aprobación del nuevo tributo en los últimos días de 2022 a fin de que la norma esté aprobada a 31-12-2022, fecha probable de su devengo. Al respecto, resulta preciso indicar que la doctrina del TC (por ejemplo, la STC 182/1997, de 28 de octubre, y las resoluciones del mismo tribunal citadas en dicha resolución) permite la aprobación de medidas fiscales a lo largo de un periodo impositivo no concluido y antes del devengo del respectivo tributo (retroactividad en grado medio o impropia) siempre y cuando no se vulnere el principio de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.3 CE, lo cual exige que: (i) la norma no sea absolutamente imprevisible, (ii) concurran claras exigencias de interés público para aprobar dicha medida, y (iii) las medidas adoptadas tengan un alcance limitado.
Como se pone de manifiesto de lo indicado, las cuestiones de constitucionalidad del nuevo tributo no se agotan en el ámbito de una eventual vulneración de competencias autonómicas. Ciertamente, habrá que prestar atención también a la configuración definitiva del tributo, especialmente en lo que respecta a la prohibición de confiscación prevista en el art. 31 CE. No en vano, los tipos marginales máximos conllevarían -si no existiera corrección alguna- que una persona con un patrimonio neto superior a 10 millones de euros que se mantuviera constante en el tiempo (por ejemplo, por tener una rentabilidad similar al de la inflación) pudiera ver desaparecer la mayor parte del mismo en un periodo aproximado de 30 años. O, asimismo, que para pagar sus tributos directos (sobre IRPF e IP) tuviera que ir ventilando su patrimonio, el cual se vería mermado año tras año. Como es sabido, en el actual IP existe un límite conjunto en virtud del cual la suma de las cuotas íntegras de IP e IRPF no pueden superar el 60% de las bases imponibles del IRPF, siendo así que la cuota de IP deberá reducirse por el exceso sobre el citado 60% con el límite del 20% de dicha cuota. Consecuentemente, el nuevo impuesto sobre el patrimonio neto de las grandes fortunas debería recoger un mecanismo similar para evitar que la progresividad del futuro impuesto pueda tener efectos confiscatorios.
Expediente: 122/000247 N° Borrador de Enmienda: 1
AUTORES
GRUPO PARLAMENTARIO SOCIALISTA
GRUPO PARLAMENTARIO CONFEDERAL DE UNIDAS PODEMOS-EN COMÚ PODEM-GALlCIA EN COMÚN
Precepto que se añade:
Artículos nuevos
Texto que se propone
Se añade un nuevo artículo, con la siguiente redacción:
"Artículo NUEVO.
Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas.
Se crea el Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas, que se regirá por las
siguientes disposiciones:
Uno. Naturaleza y objeto del Impuesto.
El Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas es un tributo de carácter
directo, naturaleza personal y complementario del Impuesto sobre el Patrimonio que grava el
patrimonio neto de las personas físicas de cuantía superior a 3.000.000 euros, en los
términos previstos en este artículo.
A los efectos de este impuesto, constituirá el patrimonio neto de la persona física el conjunto
de bienes y derechos de contenido económico de que sea titular, con deducción de las
cargas y gravámenes que disminuyan su valor, así como de las deudas y obligaciones
personales de las que deba responder.
Dos. Ámbito territorial.
1. El Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas se aplicará en todo el
territorio español, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de Concierto y Convenio
Económico vigentes en los Territorios Históricos del País Vasco y de la Comunidad Foral de
Navarra, respectivamente, y de lo dispuesto en los Tratados o Convenios internacionales que
hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno.
2. El impuesto no podrá ser objeto de cesión a las Comunidades Autónomas.
(...)
Veinticuatro. Adaptación del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País
Vasco y del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.
La adaptación del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco y del
Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra a este impuesto se
acordará respectivamente en la Comisión Mixta del Concierto Económico con el País Vasco y
la Comisión del Convenio Económico con Navarra.
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