El Acuerdo recientemente adoptado por el Gobierno español como consecuencia del huracán "Katrina" ofrece un interés indudable acerca de la naturaleza administrativa o legislativa de las medidas adoptadas por el mismo.
El Acuerdo del Consejo de Ministro reduce, con carácter transitorio, la obligación de existencias mínimas de seguridad de productos petrolíferos para colaborar con el Gobierno de los Estados Unidos en el restablecimiento de la normalidad en la zona afectada por el huracán "Katrina".
Esta es la "exposición de motivos" del Acuerdo:
"El huracán "Katrina" ha causado la paralización de la producción de crudo en el Golfo de Mexico y daños a catorce refinerías, lo que puede suponer una reducción en la oferta mundial de productos petrolíferos cercana a los 38 millones de barriles durante el próximo mes de octubre, así como una falta de crudo estimada en 33 millones de barriles, según las estimaciones iniciales de la Agencia Internacional de la Energía (AIE).
Por ello la AIE, con fecha 2 de septiembre de 2005, ha considerado necesaria, para hacer frente a esta temporal situación de escasez de suministro en el mercado petrolífero, una respuesta inicial coordinada de sus países miembros, consistente en la puesta en el mercado de sesenta millones de barriles, lo que supone un promedio de dos millones de barriles diarios durante 30 días, con revisión de los volúmenes en el plazo de quince días.
Del total de esta respuesta conjunta, según su participación porcentual en los consumos totales de productos petrolíferos de los países miembros de la Agencia Internacional de Energía, corresponde a España una cuota del 3,5 por 100, esto es, 70.000 barriles diarios. equivalentes a 9,7 miles de toneladas equivalentes de petróleo crudo diarios. Esta cantidad supone el 4,97 por 100 del consumo diario medio español contabilizado según la metodología de la Agencia (195 miles de toneladas equivalentes de petróleo crudo) y el 1,75 por 100 de las existencias mínimas de seguridad de nuestro país.
España, como miembro de la Unión Europea, está obligada a cumplir la normativa comunitaria (Directivas del 20 de diciembre de 1968 y del 14 de diciembre de 1998) y como miembro signatario de la Carta de la Agencia Internacional de la Energía, organismo multilateral de la OCDE, ha asumido un sistema homogéneo de corresponsabilidad, para todos los países signatarios, de obligación de mantenimiento y disponibilidad de existencias mínimas de seguridad de crudo y productos petrolíferos. En ambos casos, las obligaciones consisten en el mantenimiento de un nivel mínimo de noventa días de consumo o de importaciones netas de productos petrolíferos.
De los 90 días de consumo o de ventas que constituyen las existencias mínimas de seguridad, tienen consideración de existencias estratégicas un volumen equivalente a treinta días, y es responsable de su mantenimiento la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES).
Los sesenta días restantes corresponden a los operadores mayoristas, a las empresas distribuidoras y a los consumidores en los términos establecidos en los apartados a, b y c del artículo 7 del Real Decreto de 23 de julio de 2004, por el que se regula la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, la diversificación de abastecimiento de gas natural y la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos. "
La que puede considerarse parte dispositiva del acuerdo establece:
"El Consejo de Ministros de hoy ha aprobado la reducción de estos sesenta días de las existencias mínimas de seguridad de los operadores mayoristas, empresas distribuidoras y consumidores, que quedarán durante treinta días establecidos en:
· 56 días de ventas o consumos, en el grupo de gasolinas auto y aviación.
· 58 días de ventas o consumos, en el grupo de gasóleos de automoción, otros gasóleos, querosenos de aviación y otros querosenos.
Los restantes treinta días del total de la obligación de cada grupo de productos continuarán siendo mantenidos directamente por la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos.
Con esta decisión, las existencias mínimas liberadas se realizará al ritmo de 70.000 barriles diarios durante un periodo de treinta días."
La justificación legal de la medida que consta en el Acuerdo es la siguiente:
"el artículo 49 de la citada Ley del Sector de Hidrocarburos, y el artículo 39 del Real Decreto de 23 de julio de 2004, por el que se regula la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, la diversificación de abastecimiento de gas natural y la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos, prevén que el Consejo de Ministros, mediante acuerdo, en situación de escasez de suministro de productos petrolíferos podrá ordenar el sometimiento de las existencias mínimas de seguridad, incluidas las estratégicas, a un régimen de intervención bajo control directo de la Corporación de Reservas estratégicas de Productos Petrolíferos, con objeto de inducir la más adecuada utilización de los recursos disponibles."
La cuestión capital es la de si el Acuerdo establece el sometimiento de parte de las existencias de seguridad a intervención, de forma que el organismo público ordena la venta y las condiciones de la misma de las existencias de seguridad a que se refiere el acuerdo o, por el contrario, son los titulares de dichas existencias de seguridad quienes libremente determinan la venta y condiciones de la misma, contando para ello con un mínimo transitorio inferior al establecido legalmente.
Ciertamente parece que es "intervención", aunque sea mínima, ordenar la puesta en el mercado de un nivel de existencias, pero la medida paralela consistente en reducir transitoriamente el nivel legal de las existencias mínimas de seguridad a mantener no es -o no es solamente- una medida de intervención sino una medida de naturaleza legal.Por otro lado, en presencia de una intervención de las existencias mínimas de seguridad podría considerarse que quedan en suspenso las obligaciones de los operadores privados que ven limitadas o suprimidas sus facultades de gestión sobre las mismas (la Administración que interviene no se vería afectada por el régimen de los operadores privados), pero no se aprecia que el Acuerdo conlleve dicha limitación o supresión en este caso.
Por tanto, el Acuerdo ordena liberar existencias de seguridad dejando a los obligados la decisión sobre las condiciones de dicha liberación y reduciendo transistoriamente el nivel legal de existencias mínimas a mantener por los operadores privados.La eficacia de la medida exigiría la reducción de la obligación legal, pero si la misma no deriva del régimen de intervención administrativa debería considerase una medida de naturaleza legal y no administrativa.
Si así fuera, el acuerdo debería haberse adoptado bajo la forma de un Real Decreto-Ley.
El único precedente legal sobre la materia abonaría la conclusión anterior.En efecto, con ocasión de la primera guerra del Golfo, el Gobierno aprobó el Real Decreto-Ley 1/1991 de 17 de Enero.El mismo disponía, entre cosas, lo siguiente:
"artículo 1 . Se autoriza al Gobierno para que , en cuanto lo requieran las actuales circunstancias en la zona del golfo Pérsico , pueda adoptar las medidas a que se refiere el presente Real Decreto-Ley para la mas adecuada utilización de los recursos energéticos disponibles .
Tales medidas podrán afectar a la generación , transformación , almacenamiento , transporte , distribución , aprovisionamiento y comercialización o Consumo de los recursos y productos .
Art . 2 . 1 . El Consejo de Ministros , mediante acuerdo que será publicado en el Boletín Oficial del Estado , podrá adoptar las medidas que se relacionan a continuación , con el ámbito de aplicación , con la duración y con las excepciones que en cada caso se consideren pertinentes :
(...)
E ) suspensión de exportaciones de productos energéticos .
F ) sometimiento a un régimen de intervención de las existencias mínimas obligatorias de crudo y productos exigibles a Campsa y a las empresas de refino en virtud del Decreto 3691/1972 , de 23 de diciembre ; de las existencias mínimas de fuel-oil exigibles a las centrales termoeléctricas , centrales térmicas de carbón que empleen fuel-oil , reguladas en el mencionado Decreto ; y de las existencias mínimas de Seguridad exigibles a los operadores autorizados al amparo del Real Decreto 106/1988 , de 12 de febrero .
Dicho régimen de intervención de existencias mínimas de Seguridad podrá comprender , entre otras , las siguientes actuaciones :
1 . Ordenar un nivel de existencias superior al exigible conforme a compromisos internacionales .
2 .
Ordenar la disposición de existencias y su salida al mercado evitando posiciones especulativas . "
El cumplimiento de los compromisos internacionales de España frente a la AIE no altera ni modifica los requisitos constitucionales de la actuación del Gobierno necesaria para cumplir dichos compromisos.
Constituye una notable curiosidad legal para la que no tenemos explicación que lo que exigía un Real Decreto-ley en el año 1991 pueda hacerse mediante un simple Acuerdo de Consejo de Ministros en el año 2005. La modificación, aunque sea transitoria, de una norma legal sobre existencias mínimas requiere, por imperativo constitucional y legal, una disposición del mismo rango.¿Eran conscientes de ello los responsables de la adopción ?.No parece lógico pensar que tal discrepancia pueda haber pasado desapercibida y, sin embargo, hoy es ya historia legal.
