(Continuación del testimonio de Lawrence Lessig)
3. Las “Libertades de Internet” de Powell son una defensa crítica pero incompleta de la neutralidad en la red
La preocupación por el incremento de los costes de innovación causados por los dueños de la red no es nueva. Desde la Ley de Telecomunicaciones de 1996, la FCC ha luchado por una política que equilibrara la necesidad de nueva inversión en banda ancha con el riesgo de que los operadores de banda ancha ejerzan demasiado control sobre la innovación en la red. El anterior Presidente de la FCC, Michael Powell, resolvió finalmente sobre dicho equilibro en febrero de 2004. En su alocución en Boulder, perfiló cuatro principios que aseguró guiarían la política de la FCC. Tal y como las describió, estas “Libertades de Internet” eran:
(1) “Libertad de Acceso a Contenidos. En primer lugar los consumidores deben tener acceso al contenido que elijan.
Los consumidores esperan poder ir donde quieran usando conexiones de banda ancha, y los que han migrado desde conexiones ordinarias (“dial up”) cuestionarían el pagar un sobreprecio por la banda ancha si dicho acceso bloqueara ciertos contenidos. Por ello, animo a la industria a que se comprometa a permitir a los consumidores el acceso al contenido que decidan. Reconozco que los operadores de la red tienen la necesidad legítima de gestionar sus redes y asegurar una calidad de servicios, y por ello algunos límites razonables pueden recogerse en los contratos de suministro. Tales límites sin embargo, deberían se claros y expresos y reducidos a lo estrictamente necesario.
(2) Libertad de Uso de aplicaciones. Los consumidores deberían poder ejecutar las aplicaciones por ellos elegidas.
Como en el acceso al contenido, los consumidores esperan poder ejecutar sobre Internet cualesquiera aplicaciones que ellos decidan. De nuevo, tales aplicaciones son críticas para continuar la migración a la banda ancha porque pueden impulsar la demanda necesaria para la difusión de la banda ancha. Los desarrolladores de aplicaciones deben tener confianza de que sus productos continuarán funcionando sin interferencia de otras compañías. Nadie puede saber con seguridad que aplicaciones triunfadoras (“killer applications”) emergerán para inducir la oferta de las tecnologías de alta velocidad de la siguiente generación. Por ello, animo a la industria a permitir que el mercado haga su trabajo y a permitir a los consumidores ejecutar libremente sus aplicaciones a no ser que excedan de las limitaciones acordadas en los contratos de suministro o causen daños a la red del proveedor.
(3) Libertad de conectar Dispositivos Personales. Los Consumidores deberían poder conectar cualquier dispositivo a sus conexiones domésticas de alta velocidad.
Porque los dispositivos dan a los consumidores más elección, valor y personalización con respecto a su uso de las conexiones de alta velocidad, son asimismo críticos para el futuro de la banda ancha. Por ello, animo a la industria que permita a los consumidores conectar cualquier dispositivo de su elección a las conexiones de banda ancha, en la medida en que dichos dispositivos operen con limitaciones acordadas en el suministro y no causen daños a la red del proveedor o permitan la defraudación en el suministro.
(4) Libertad de obtener información sobre el Plan de Servicio. Los Consumidores deberían recibir completa información sobre los planes que afecten al servicio contratado.
Dicho simplemente, tal información es necesaria para asegurar que el mercado trabaja. Los proveedores tienen derecho a ofrecer distintos escalones de servicio con banda ancha variable y determinadas opciones. Los consumidores necesitan conocer dichas opciones así como si los planes de servicio les protegen contra el correo basura, los programas espía y otras invasiones de su privacidad.”
La alocución de Powell fue una señal de la estrategia de la FCC. En Marzo de 2005, la estrategia tuvo una demostración práctica. Con mucha habilidad la FCC tuvo éxito en el acuerdo con un proveedor de DSL, Madison River Communications. Esta compañía había sido denunciada por bloqueo de VOIP sobre sus líneas DSL. En el acuerdo con la FCC Madison River aceptó que no usaría su poder sobre la red para bloquear aplicaciones legales ejecutadas sobre la misma.
La estrategia de Powell fue, en mi opinión, una mezcla perfecta de palo y zanahoria. Su propósito fue indicar a los proveedores de acceso la clase de servicio que podrían prestar sin temer la intervención de la FCC. Pero el caso demostró que la FCC de Powell no dudaría en intervenir cuando estos principios básicos fueran violados. Los proveedores de acceso supieron el modelo de negocio que la FCC admitiría. Ello tuvo un importante efecto sobre los incentivos a la inversión (tanto de los proveedores de acceso como de los desarrolladores de aplicaciones).
Hay, sin embargo, un agujero importante en las “Libertades de Internet” que Powell articuló. Y este riesgo se ha revelado recientemente en las intenciones de los principales proveedores de instrumentar un “acceso-escalonado” para el contenido y servicios ejecutados sobre Internet.
La motivación que está detrás de este “escalonamiento” es perfectamente comprensible. Los proveedores de acceso tienen ahora un significativo poder de mercado en el mercado de banda ancha. Por ello pretenden utilizar el mismo para maximizar sus ingresos. Sin duda una parte de los ingresos financiará nuevos servicios. Estos nuevos servicios beneficiarán a cualquiera en la medida en que incrementen la difusión del servio de banda ancha.
Pero esta forma de “escalonamiento” tendrá también consecuencias para la innovación en el mercado de aplicaciones y contenido. Este peligro se puede ilustrar con un simple ejemplo.
Tomemos un dueño de red que tiene la capacidad de suministrar una red que proporcione 6 Mbps a sus consumidores- Inicialmente esta capacidad es el espacio en el que tiene lugar la competencia de aplicaciones para banda ancha. Imaginemos que la red comienza a ofertar “líneas veloces” a concretos proveedores de video. Estos canales reducen efectivamente la capacidad para la competencia en el mercado de aplicaciones. En este contexto los proveedores de video tienen un incentivo tanto para asegurarse suficiente ancho de banda para la calidad de su servicio como para garantizar que ningún otro, o al menos ningún otro que no pague su “fee” de acceso, sea capaz de proporcionar dicho servicio. Por tanto, trabajando con el proveedor de acceso, las grandes compañías ofertando video podrían asegurarse suficiente capacidad para suministrar su contenido dejando por el contrario insuficiente banda ancha a otros competidores.
Por ejemplo, hay muchas nuevas webs de video generadas por usuarios en Internet. Google tiene una –Google Video- pero otras están siendo creadas por tradicionales innovadores en Internet (start-ups). YouTube.com y YouAre.tv son dos competidores de Google que están desarrollando servicios similares al servicio Google Video.
En un entorno con “acceso-escalonado” las compañías como Google tienen un incentivo a asegurarse suficiente banda ancha y a dejar capacidad insuficiente a sus competidores. El “acceso-escalonado” se convertirá en otra barrera de entrada a los competidores, reduciendo la competencia en aplicaciones y contenido en Internet.
Este representaría un cambio fundamental en el entorno para la innovación en Internet. Por primera vez los dueños de la red tendrían una capacidad estratégica y el incentivo para crear barreras de entrada a los nuevos innovadores. Deberíamos recordar que los actuales líderes de la innovación en Internet comenzaron de cero. Google, eBay, Yahoo y Amazon empezaron como simples webs que proporcionaban servicios limitados, pero fantásticos. No tuvieron que pagar costes de acceso especiales para estar en Internet; no hubo ninguna “canalización” de los proveedores de acceso que supusiera una desventaja comparativa de ellos frente a otros competidores. Tuvieron éxito porque el producto que ofrecían era mejor que otros. La competencia en cuanto al resultado fue lo que impulsó este mercado.
Esta competencia está amenazada por el “acceso-escalonado”. Los proveedores de contenido tienen el incentivo de bloquear a sus competidores; el “acceso-escalonado” sería un instrumento para implementar esta ventaja competitiva. Y aunque estas acciones no alcancen la importancia de una violación legal de las normas de competencia, es perfectamente apropiado que el Congreso seleccione una política de la red que él piense que maximiza la innovación y el crecimiento para la Nación.
Añadir “peajes” a Internet puede beneficiar a los dueños de las “autopistas de la información” pero no beneficiará la competencia de aplicaciones y contenido en Internet, que impulsan el crecimiento económico.
La oposición al “acceso-escalonado” no es oposición a todo “escalonamiento”. Es valioso para los proveedores de acceso ofrecer a los consumidores diferentes niveles de servicio. Tal diferenciación crea incentivos para que los proveedores de acceso mejoren la eficiencia de sus redes. La diferencia abismal en cuanto a provisión de banda ancha entre Estados Unidos y otros países demuestra que los proveedores necesitan ciertamente más incentivos. El escalonamiento en el nivel del consumidor no crearía ninguno de los efectos anticompetitivos que asumiría el “acceso-escalonado”. En la medida en que los proveedores de acceso ofrezcan escalonamiento neutral –por ejemplo, ofreciendo alta velocidad para contenido de video o simplemente mayor velocidad para transferencias de ficheros voluminosos- esta “discriminación” no dañara la competencia en el mercado de las aplicaciones. La diversidad de la demanda de los consumidores produciría una demanda general para un servicio de Internet más rápido y más barato. Este elemento general beneficiaría también de forma general a la competencia en el mercado de aplicaciones.
4. El congreso debería ratificar las “Libertades de Internet” de Powell junto con una RESTRICCIÓN al acceso-escalonado
A la luz de esta amenaza a la innovación en el mercado de aplicaciones y contenido mi opinión es que el Congreso debería promulgar una legislación que claramente estableciera una línea competitiva de salida para la banda ancha en América. Esta legislación debería en primer lugar ratificar las “Libertades de Internet” del Presidente de la FCC (Powell). Estos principios son un elemento esencial de cualquier política de “neutralidad en Internet”.
Adicionalmente a estas “Libertades de Internet” el Congreso debería actuar para evitar los costes competitivos que el “acceso-escalonado” podría producir. Hay dos vías a disposición del Congreso para responder a esta amenaza.
Como mínimo, el Congreso podría simplemente restringir el “acceso-escalonado” por parte de los proveedores de acceso. Ello dejaría a los proveedores la libertad de ofrecer servicio escalonado en el nivel del consumidor. Tal escalonamiento no debería permitirse que afectara indirectamente a un proveedor particular de contenido. En su lugar, el escalonamiento debería estar limitado a garantías de banda ancha (por ejemplo garantizando al menos 10 Mbps) o a garantías de servicios (por ejemplo, garantizando “servicios rápido de video” sin especificar un proveedor en particular).
Una regulación más ambiciosa exigiría que los proveedores de acceso proporcionaran un “servicio básico de Internet” a todos los consumidores de banda ancha. La FCC definiría las características del “servicio básico de Internet”. Tal definición dependería del juicio acerca de la capacidad necesaria para asegurar suficiente competencia entre proveedores de aplicaciones y proveedores de acceso.
En el contexto actual, ello podría querer decir suficiente banda ancha para proporcionar servicios de video razonables. En la medida que los usos de Internet cambien, el alcance de este “servicio básico de Internet” podría cambiar.
5. Conclusión
Internet ha sido la gran sorpresa del siglo XX. Nadie que financió o desarrolló inicialmente la red imaginó que tendría las consecuencias económicas y sociales que ha tenido.
Aunque el éxito de Internet fuera una sorpresa hemos aprendido mucho acerca de por qué fue un éxito. Embebida en su diseño básico había una garantía de máxima competencia. Un mercado libre de aplicaciones estaba codificado en su arquitectura. El crecimiento de Inernet fue una consecuencia de este diseño básico. La economía mundial se benefició enormemente de este crecimiento. La amenaza que hoy se cierne sobre Internet es que los propietarios de las redes convenzan a los reguladores de dar marcha atrás en el diseño original. A través de políticas regulatorias que permitan a los proveedores de banda ancha actuar como sus intereses les aconsejan, el potencial económico de la red se vería amenazado: la innovación siempre viene de quienes no están en la corriente principal. Si los propietarios de red reciben la posibilidad de controlar técnica y legalmente la innovación a ejecutar sobre Internet, la innovación será secuestrada.
A diferencia de otras naciones industrializadas en los Estados Unidos hemos fracasado en el intento de preservar la competencia entre ISPs que caracterizó el crecimiento inicial de Internet. A pesar de dicha pérdida en la competencia por el acceso, el principio “extremo-a-extremo”, apoyado en parte por la FCC, proporcionó oportunidades significativas para la competencia en aplicaciones y contenido. Los cambios ahora anunciados por el duopolio efectivo de proveedores de banda ancha debilitarán esta competencia en aplicaciones y contenido.
Mi opinión es que cualquier política que debilite la competencia es una política que debilitará las perspectivas para Internet y el crecimiento económico. Por ello insto a este Comité para que asegure y complemente el trabajo del Presidente Powell, aprobando una normativa que proteja en Internet el entorno competitivo y de innovación que Internet originariamente produjo. "
Lawrence Lessig
Traducción de Guillermo G. Ruiz Zapatero
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