Estas extensiones de la doctrina de la ley material para explicar algunas versiones de las leyes particulares o de caso concreto fueron criticadas (en este punto quizás con mayor fundamento que en ningún otro) por la doctrina ulterior. En la obra de H. Kelsen radica un vigoroso retorno a la explicación de la necesaria generalidad de la ley como un elemento esencial del proceso creativo del Derecho que ha de ir, desde la producción de la norma abstracta, que incumbe al legislador, hasta sus desarrollos progresivos que concluyen con la creación de la norma última concreta, que corresponde a los aplicadores de las reglas a las situaciones de hecho que en ellas se contemplan. C. Schmitt, también reivindicaría la generalidad de la ley apoyándola en la necesidad de que se mantenga el regular funcionamiento de los poderes en el Estado de Derecho, sin que asuma ninguno de ellos funciones que corresponden a otro. Si el legislador usara la ley para expedir órdenes, dictar actos administrativos o sentencias, toda la estructura del Estado y su funcionamiento estarían abocados al caos. Se abortaría también la independencia de los jueces en cuanto que tendrían que decidir según establecieran las leyes particulares y concretas en lugar de aplicando leyes generales y abstractas. En dos importantísimos dictámenes de C. Schmitt está expuesta de manera detallada su opinión sobre las leyes de caso concreto [el primero de ellos es de 1926 y el segundo de 1952; vid.sobre ambos volumen tercero de este Tratado].
El debate siguió en Alemania con los desarrollos que hace E. Forsthoff sobre algunas propuestas de Schmitt y que se concretan en la importante noción de «ley medida». Contienen estas normas regulaciones de situaciones singulares, provocadas por razones económicas o sociales que reclaman una atención particularizada, perentoria y, normal mente, de duración no indefinida. La dogmática de la ley medida recibió otras aportaciones importantes de la doctrina alemana a partir de la reunión celebrada en 1956 por la Asociación alemana de Profesores de Derecho Público en la que se produjo una influyente ponencia de Menger.
En fin, las aportaciones últimas sobre el problema de los límites de la ley particular se han producido con ocasión de los comentarios al artículo 19.1 de la Ley Fundamental de Bonn que, como hemos señalado antes, permite, con determinadas condiciones, su aprobación. Los análisis (Wenrhanh, Kruger, Huber, Starck, etc.) se inclinan todos por subrayar que la ley particular no es una figura desechada sino posible, aunque no habitual, y que lo decisivo para valorar su constitucionalidad no es el número de personas a las que afecta, sino que el objeto de la regulación sea un caso particular. Huber ha señalado que el artículo 19.1 de la Ley Fundamental recoge una presunción iuris et de iure contra las leyes particulares, entendidas en tal sentido.
En España, como ya hemos indicado, no ha hecho la Constitución ninguna mención de las posibles excepciones a la generalidad de la ley, aunque, sin duda, las admite. Incluso pueden justificarse en su texto algunos supuestos: las autorizaciones relativas a abdicaciones y renuncias reales y las resoluciones de dudas sobre la sucesión a la Corona (artículo 57.5 CE), la autorización de tratados de transferencia de soberanía (artículo 93), la reserva al sector público de recursos y servicios esenciales e intervenciones de empresas (artículo 128.2), la autorización para la emisión de deuda pública (artículo 135.1), la alteración de los límites provinciales (artículo 141.1), y la autorización de algunos procesos autonómicos singulares (artículo 144).
También en algunas leyes ordinarias se contempla la aprobación de leyes singulares. Por ejemplo, en relación con la enajenación de bienes públicos o con la autorización de créditos complementarios, o con excepciones, perdones y moratorias fiscales (Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, de 3 de noviembre; Ley 47/2003, General Presupuestaria, de 26 de noviembre, y Ley 58/2003, General Tributaria, de 17 de diciembre).
Una de estas previsiones de leyes singulares está en el artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, y ha sido precisamente un caso de expropiación, contenido en una ley de caso concreto, el que ha ofrecido la más destacada oportunidad de debatir los límites constitucionales de esta clase de leyes.
La cuestión dio lugar a un importante primer debate entre nosotros a propósito del asunto RUMASA y las Sentencias del Tribunal Constitucional que lo valoraron desde el punto de vista constitucional (muy especialmente las SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, y 166/1986, de 19 de diciembre).
Tanto el Tribunal Constitucional como toda la doctrina están de acuerdo en que no hay en la Constitución ninguna prohibición, directa o implícita, de que las leyes tengan carácter singular o se refieran a un caso concreto. La ley normalmente es general, pero nada imposibilita en la Constitución que pueda no serlo cuando concurren circunstancias justificadas. El límite a esta clase de leyes no está en su falta de aplicación general, sino en que, naturalmente, no pueden vulnerar los derechos constitucionales, especialmente el de igualdad consagrado en el artículo 14 CE, ni apartarse de otras exigencias constitucionales, como la interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3). Salvado este obstáculo, las leyes singulares pueden encontrar otros límites en la articulación, separación y equilibrio entre los poderes públicos que la Constitución ha establecido. Una ley expropiatoria, como era el caso, si en lugar de limitarse a declarar la utilidad pública de la obra o servicio al que van a destinarse los bienes expropiados, se ocupa, además, de señalar directamente los bienes afectados por la expropiación, el justiprecio, el modo de producir la transferencia de los mismos, etc., está proyectando la función del legislador mucho más allá del ámbito constitucional propio, ya que tales funciones son de naturaleza administrativa y habitualmente son ejercidas por las Administraciones Públicas. Una ley singular de esta clase rompe el equilibrio ordinario de la separación de poderes que es un principio constitucional que se impone al legislador. Si, además, en el ordenamiento no existen garantías jurisdiccionales suficientes para que los particulares afectados por una decisión expropiatoria contenida en una ley puedan reaccionar contra ella, impugnándola directamente, ha de aceptarse que tal ley particular produce un doble efecto añadido: quebrar, por un lado, la separación entre la ley y la justicia en cuanto que está impidiendo el debate sobre una decisión de la que, por determinación constitucional, deberían poder conocer los tribunales; y, por otra parte, una vulneración del principio de tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24.1 CE, al no ser posible que el ciudadano afectado por la decisión pueda impugnarla ante los Tribunales.
En nuestro sistema de garantías jurisdiccionales frente a las leyes se da, en efecto, la circunstancia de que los ciudadanos no tienen legitimación para impugnar directamente ante el Tribunal Constitucional, las leyes que afectan a sus derechos o intereses. De aquí debería haberse derivado que, mientras tal déficit no se revise, las leyes de caso concreto que no permiten impugnación son inconstitucionales por vulneración del artículo 24.1 CE. Pero, no obstante, el Tribunal Constitucional, sorprendentemente, no lo entendió así, al considerar que a los efectos de la defensa contra la ley era suficiente con poder solicitar, del juez o tribunal ordinario que estuviera conociendo de algún acto aplicativo de la ley, que planteara una cuestión de constitucionalidad contra la misma ante el Tribunal Constitucional. Ello a pesar de que la elevación o no de tales cuestiones depende exclusivamente de la libre decisión de los jueces y no de la impugnación de parte. En su jurisprudencia ulterior el Tribunal Constitucional atendió las críticas que acaban de resumirse, establecidas en las primeras ediciones de este Tratado (y también en el ensayo sobre la «reserva de jurisdicción»; vid.supra volumen tercero) y ha impuesto la doctrina de que las leyes singulares son inconstitucionales cuando no permiten salvaguardar las garantías de los derechos y, muy especialmente, las consagradas en el artículo 24. Todo ello por las mismas razones que acaban de indicarse y que acogen, entre otras, las SSTC 203/2013, 129/2013 y 50/2015.
Nos basta, sin embargo, para el análisis que ahora estamos desarrollando, con las consideraciones anteriores para concluir con las observaciones sobre las transformaciones del dogma de la generalidad de la ley. Como se ha podido comprobar, se conserva en esencia, porque es connatural con el carácter abstracto que tiene que tener la ley, se conjuga con el principio de igualdad y se corresponde con el papel que la Constitución asigna a cada uno de los poderes del Estado. Pero, observados ciertos condicionamientos, ningún obstáculo opone la Constitución a la aprobación de leyes singulares.
Si se examinan en conjunto las transformaciones expuestas de la doctrina tradicional de la ley, se verá que tienen una grandísima importancia, porque no es, desde luego, cuestión menor que la ley haya perdido su condición de norma suprema, o la de norma habilitante de la producción de normas, o que ya no sea imprescindible su generalidad. Sin embargo, aun siendo todas y cada una de esas transformaciones decididamente capitales, tienen una relevancia limitada para el análisis de la decadencia y la reconstrucción de la teoría de la ley. Ello se debe a que tal concepción tuvo en cuenta tales singularidades. De manera que la teoría clásica de la ley quedó asentada, sobre todo, en el origen parlamentario de la norma, y en el monopolio de su producción por el Estado, así como en la indeterminación del ámbito material al que pueden extenderse las leyes, ya que se les reconoce fuerza suficiente para regular cualquier materia, sin que haya norma alguna que pueda oponerse.
Esta indeterminación es completamente independiente de su condición subordinada a la Constitución. Esta vinculación implica que no puede vulnerarla. Pero, respetado este extremo, la ley puede prodigarse por cualquier dominio, sin que existan ámbitos acotados que queden fuera de su disponibilidad.
(Muñoz Machado, S.: Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Tomo VI. La ley, págs. 28-32)
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