SENTENCIA TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 115/2019, DE 16 DE OCTUBRE

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SENTENCIA 115/2019, de 16 de octubre
(BOE núm. 279, de 20 de noviembre de 2019)

ECLI:ES:TC:2019:115
En el recurso de amparo núm. 3846-2018, promovido por diputados y diputadas#TribunalConstitucional #crisisconstitucional

— Guillermo Ruiz Zapatero (@ruiz_zapatero) December 20, 2022

 

6. El Tribunal ha dicho que, con carácter excepcional, las mesas pueden controlar el contenido material de las iniciativas parlamentarias, para el caso de que se trate de propuestas o proposiciones cuya inconstitucionalidad sea palmaria y evidente (STC 47/2018, FJ 4, con cita de la STC 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4). Las SSTC 107/2016, 108/2016 y 109/2016, todas de 7 de junio, y 47/2018, de 26 de abril, que han de ser leídas de forma integrada, precisan el alcance de la obligación de las mesas respecto del control material de las iniciativas, estableciendo que:

i) con carácter general las mesas no deben inadmitir propuestas o proposiciones, a causa de la supuesta inconstitucionalidad de su contenido, porque ello infringiría el derecho fundamental de sus impulsores, reconocido en el art. 23.2 CE;

ii) este principio general consiente una limitada salvedad, pudiendo las mesas inadmitir a trámite propuestas o proposiciones cuya contradicción con el Derecho, o cuya inconstitucionalidad, sean palmarias y evidentes;

iii) de esa excepcional potestad para no dar curso a la propuesta de que se trate, no puede deducirse una obligación de la mesa de paralizar la tramitación de las iniciativas evidentemente inconstitucionales. Y como no existe tal obligación, su incumplimiento no ocasionaría la infracción del ius in officium (art. 23.2 CE) de quienes denuncien la omisión del control. Se dice literalmente, en las cuatro sentencias de referencia, que “en el contenido del derecho enunciado en el art. 23.2 CE no se encuentra lo que habría que llamar ‘derecho fundamental a la constitucionalidad’ de las iniciativas parlamentarias o, incluso, de los acuerdos o normas a que aboquen, hipotético contenido este que no solo difuminaría los contornos del derecho instituido en aquel precepto, sino que alteraría al propio tiempo la propia configuración del recurso de amparo e incluso, acaso, el entero sistema de nuestra jurisdicción constitucional” (por todas, STC 47/2018, FJ 5);

iv) no obstante lo dicho, la facultad de las mesas de las asambleas legislativas de efectuar un control de constitucionalidad sobre el contenido de las propuestas e iniciativas palmaria y manifiestamente inconstitucionales que se presentan a su consideración, se transforma en obligación cuando medie un mandato del Tribunal Constitucional, “acompañado incluso de un apercibimiento, en la medida en que la admisión a trámite de la iniciativa supone la trasgresión directa de un pronunciamiento de este Tribunal que exige que se impida o paralice toda iniciativa contraria a la suspensión acordada. […] Existe, así, en tal caso, un deber de la mesa de inadmitir a trámite la iniciativa presentada, en cuanto que el control material de la misma viene expresamente exigido por un mandato jurisdiccional que impone esa obligación” (STC 47/2018, FJ 5).

7. La aplicación de la doctrina de este Tribunal expuesta conduce a la estimación de la pretensión de amparo de los recurrentes, teniendo en cuenta los razonamientos que siguen, y el carácter excepcional del supuesto de hecho que se plantea. Si bien es cierto, como alega la representación del Parlamento en su respuesta a la demanda de amparo, que los órganos parlamentarios deben realizar una interpretación restrictiva de las normas limitativas de ejercicio de los derechos, o atribuciones, que integran el estatuto del representante público (por todas, STC 76/2017, de 19 de junio, FJ 3), no cabe duda de que la mesa tiene la facultad de establecer un filtro adecuado a la tramitación de iniciativas, que puedan ser calificadas como manifiestamente inconstitucionales.

El Tribunal ya ha establecido, lo hizo en la STC 259/2015, de 2 de diciembre, que la inconstitucionalidad de determinadas iniciativas, cuya discusión parlamentaria se propone, no viene dada por su contenido, sino por la voluntad expresa de las mismas de prescindir de los procedimientos y cauces constitucionalmente admisibles para alcanzar sus objetivos. Afirmamos en aquel pronunciamiento que la resolución allí impugnada, esto es la resolución I/XI, a la que se remite la moción cuyos acuerdos de tramitación conforman el objeto del presente recurso de amparo:

“[C]ontrapone el supuesto alcance del ‘mandato democrático’ recibido por el Parlamento de Cataluña en las elecciones de 27 de septiembre de 2015 (apartados primero y noveno), o el carácter ‘legítimo y democrático’ del Parlamento de Cataluña por idéntica razón (apartado octavo), a la legalidad y la legitimidad de las instituciones del Estado, en particular de este Tribunal Constitucional, al que se considera directamente ‘carente de legitimidad y competencia’. El referido ‘mandato democrático’ justificaría el anuncio de que las decisiones del Parlamento de Cataluña ‘no se supeditarán’ a las adoptadas por las instituciones del conjunto del Estado, así como la apertura de un proceso constituyente ‘no subordinado’, esto es, unilateral, calificado de ‘ciudadano, participativo, abierto, integrador y activo’. En su escrito de alegaciones, el Parlamento de Cataluña reitera que la resolución ‘se apoya directamente sobre los principios básicos de la democracia y el pluralismo político’. La resolución 1/XI pretende, en suma, fundamentarse en un principio de legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña, cuya formulación y consecuencias están en absoluta contradicción con la Constitución de 1978 y con el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Ello trastoca no solo los postulados del Estado de Derecho, basado en el pleno sometimiento a la Ley y al Derecho, sino la propia legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña, que la Constitución reconoce y ampara. En el Estado social y democrático de Derecho configurado por la Constitución de 1978 no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda: la legitimidad de una actuación o política del poder público consiste básicamente en su conformidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico. Sin conformidad con la Constitución no puede predicarse legitimidad alguna. En una concepción democrática del poder no hay más legitimidad que la fundada en la Constitución” (STC 259/2015, FJ 5).

La moción, cuya tramitación se insta a la mesa del Parlamento en el supuesto del que trae causa el presente recurso de amparo, manifiesta literalmente que reitera los objetivos contenidos en la resolución 1/XI, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, un proceso político que, como acaba de ser recordado, se fundamenta en una interpretación del principio de legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña en absoluta contradicción con la Constitución de 1978. En lo que ello supone de voluntad manifiesta de alterar el marco del Estado de Derecho, es manifestación también de una falta de respeto por los derechos de los grupos parlamentarios minoritarios, que pueden reclamar de las mesas de los órganos parlamentarios que respeten su obligación de no darles cauce, cuando el Tribunal Constitucional se ha manifestado ya de forma clara sobre las mismas. Ha de insistirse en que, como apuntábamos en el fundamento jurídico 3, el debate público plural en sede parlamentaria o fuera de ella, sobre cualquier proyecto político, incluso si propone la reforma de la Constitución, tiene cobertura en la propia Constitución, siempre y cuando el debate parta del presupuesto del respeto a los cauces procedimentales previstos en el propio texto constitucional para canalizar los cambios de modelo político, porque solo ese presupuesto asegura el respeto a las posiciones de las minorías.

Los acuerdos de la mesa que se impugnan, han hecho una interpretación restrictiva de su capacidad de calificación con la intención, expresada en los propios acuerdos, de facilitar el debate en el Pleno de la cámara de una cuestión sumamente controvertida, sobre la que existían dudas en relación con su ajuste constitucional. Pero dichas dudas surgen conectadas a la voluntad implícita, y fácilmente deducible del texto de la moción, de ignorar el contenido de la STC 259/2015. En principio, los órganos de gobierno de la cámara, en concreto la mesa, deben asegurarse de no hurtar al pleno el debate político que se plantea porque con carácter general es en el pleno donde se materializa la deliberación que es la base sobre la que se asienta la actividad parlamentaria como mecanismo expresivo del pluralismo político. Pero ello no obsta que la mesa del Parlamento respete las reglas del juego democrático y los límites que la jurisdicción constitucional, sobre la base de la interpretación de la Constitución, pueda llegar a imponer al debate. Lo contrario supone forzar la reapertura sistemática de discusiones que ya han sido planteadas, han cristalizado en forma de acuerdo, declaración, moción o incluso norma con rango de ley, y han terminado por ser expulsadas del sistema jurídico por una resolución del Tribunal declarativa de la inconstitucionalidad de la disposición.

La potestad de las mesas de inadmitir a trámite propuestas o proposiciones cuya inconstitucionalidad sea evidente, se transforma en obligación siempre que la mesa sea destinataria de un mandato del Tribunal Constitucional impidiendo la tramitación de determinada iniciativa. Entenderlo de otro modo sería asumir que el valor de cosa juzgada de las sentencias del Tribunal es relativo, y no se aplica a la doctrina que se deriva de sus pronunciamientos, lo que resulta incompatible con la interpretación que nuestra jurisprudencia ha hecho de los arts. 164.1 CE y 40.2 LOTC (por todas, STC 119/2012, de 4 de junio, FJ 5). Ha de insistirse en que “todos los poderes públicos, tal como prescribe el art. 87.1 LOTC, están obligados a dar cumplimiento a lo que el Tribunal Constitucional resuelva cualquiera que sea el procedimiento en que lo haya sido” (STC 230/2003, de 18 de diciembre, FJ 6; en el mismo sentido, STC 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 4). Y ese mandato incluye, por supuesto, a los órganos que componen las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.

En este caso la mesa del Parlamento ha intentado motivar en los acuerdos impugnados su decisión de tramitar la iniciativa. Esa motivación no se manifiesta absolutamente desprovista de razonabilidad, en atención al fin institucional propio de la función que quiso ejercerse, y que no fue otra que asegurar la amplitud del debate por el pleno de la moción presentada. Tanto en la reunión de 26 de junio de 2018, en que se adoptó el primer acuerdo, como en la del 2 de julio, en que se desestimó la reconsideración, los integrantes de la mesa debatieron ampliamente sobre si podía deducirse de la STC 259/2015, un mandato de no tramitación de iniciativas que reiterasen el contenido de la resolución 1/XI, entonces anulada. La discusión giró en torno a si la moción cuya tramitación se discutía era o no era réplica de la previamente anulada, y por tanto podía reputarse o no como manifiestamente inconstitucional, lo que hubiera dado un argumento a la mesa para ejercer su potestad de frenar la tramitación. En el debate de la primera reunión, la del 20 de junio, el secretario general de la cámara interviene para advertir de la necesidad de tener en cuenta el ATC 24/2017, que estima el incidente de ejecución de la sentencia 259/2015, de 2 de diciembre, y de los autos 141/2016, de 19 de julio, y 170/2016, de 6 de octubre, cuyo contenido permite considerar que existe una contradicción entre la moción y la Constitución, aunque los pronunciamientos previos del Tribunal Constitucional respecto de la resolución 1/XI, en particular la STC 259/2015, no contengan una advertencia especial dirigida a ninguna de las personas que forman los órganos del Parlamento. El secretario general aconseja no dar trámite a la moción teniendo en cuenta las consideraciones de la STC 259/2015 y las resoluciones interlocutorias que estiman los cinco incidentes de ejecución correspondientes, y recordando que existe un informe del letrado mayor, sobre la resolución I/XI, en el que se considera que los efectos de la sentencia no impiden la tramitación de nuevas iniciativas sobre esta materia, salvo de aquellas que reiteren o insistan en la voluntad expresada en la resolución I/XI de prescindir de las vías de reforma constitucional. A la hora de tomar una decisión, la mesa se dividió en dos posiciones con igual número de votos, siendo determinante el voto de calidad del presidente integrante de la mayoría parlamentaria proponente de la moción.

El esfuerzo argumentativo de la mesa, contenido en los acuerdos impugnados, obvia los efectos generales de la STC 259/2015, y el alcance de la doctrina que esta sentencia contiene y a la que se ha venido haciendo referencia. No cabe modificar el orden constitucional fuera de los procedimientos de reforma que prevé la propia Constitución. Y eso es lo que, de nuevo, como sucedió cuando se aprobó la resolución 1/XI, intentaba la mayoría del Parlamento de Cataluña al tramitar primero, y aprobar después, la que será la moción 5/XII, con el contenido ya descrito. De hecho la STC 136/2018 desarrolla una argumentación extensa para explicar por qué el apartado primero de la moción 5/XII ha de tenerse por equivalente a la resolución 1/XI, y a esa argumentación nos remitimos.

Además, en este caso ha de entenderse que la decisión de la mesa del Parlamento de calificar y admitir a trámite la propuesta de moción desatendió la advertencia expresa de los servicios jurídicos del Parlamento, como sucedió en los supuestos resueltos por las sentencias 46 y 47/2018, en particular la expresada por el secretario general del Parlamento y que ha quedado expuesta más arriba. Asimismo, en la sesión plenaria que se celebraría el 5 de julio de 2018 y en la que se discutió la moción, se hizo llegar al presidente del Parlamento una nota de los letrados asistentes a dicha sesión. En esa nota los servicios jurídicos hicieron una advertencia sobre la enmienda transaccional primera, presentada por el Grupo Parlamentario de Junts per Catalunya y el Grupo Parlamentario Republicano y el subgrupo Parlamentario Candidatura d’Unitat Popular - Crida Constituent, instando su no tramitación, al entender que esta enmienda no resolvía las cuestiones inicialmente advertidas en la admisión a trámite de la moción, respecto de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que afectaban a la resolución 1/XI y otros relacionados con la materia. Si bien cuando tal nota fue presentada el recurso de amparo que nos ocupa ya había sido registrado ante este Tribunal, estas circunstancias ponen de manifiesto que habían existido dudas más que razonables, durante todo el procedimiento, expresadas por los servicios jurídicos de la cámara, sobre la viabilidad del mismo, y sobre la manifiesta inconstitucionalidad de la moción tramitada. Por eso, se puede concluir que la mesa ha faltado a su deber constitucional de acatar lo resuelto por este Tribunal y, en conexión con ello, de no realizar actuaciones que traigan causa de resoluciones o normas declaradas inconstitucionales y nulas por este Tribunal, teniendo por tales las actuaciones que supongan la reiteración incondicionada de iniciativas previamente declaradas inconstitucionales.

La mesa del Parlamento ha tramitado la moción a sabiendas de que existe una resolución previa de este Tribunal que le impide darle curso, por tratarse de una mera reiteración de la resolución 1/XI, que ya ha sido anulada. En consecuencia, la decisión de la mesa de la cámara constituiría un manifiesto incumplimiento de su deber de respetar lo resuelto por este Tribunal (arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC) en la STC 259/2015.

Ello no significa que, sistemáticamente, la reiteración del contenido de un acto o norma declarada inconstitucional deba considerarse un incumplimiento del deber de respetar lo resuelto por el Tribunal Constitucional, porque pueden concurrir circunstancias nuevas que pudieran justificar un cambio de criterio del Tribunal o puede haber transcurrido el tiempo suficiente para considerar que la tramitación de la iniciativa no tiene como objetivo eludir el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. El carácter dinámico de la jurisdicción constitucional, que garantiza la posibilidad de que el Tribunal pueda revisar su jurisprudencia, justifica que en tales circunstancias la reiteración del acto o norma declarada inconstitucional sea constitucionalmente admisible. Pero, evidentemente, estas excepciones teóricas no concurren en el supuesto concreto que nos ocupa.

Tal y como se reconoció en la STC 46/2018, “el incumplimiento de este deber determina en este supuesto, como se ha adelantado, la lesión del ius in officium de los parlamentarios recurrentes. La admisión de la iniciativa impide que, en relación con ese procedimiento parlamentario, puedan ejercer legítimamente sus funciones representativas, pues, en tales circunstancias, el ejercicio de su cargo conllevaría no acatar lo resuelto por el Tribunal Constitucional e incurrir, por tanto, en un grave ilícito constitucional” (FJ 7). Las consideraciones anteriores conducen a otorgar el amparo solicitado y, en consecuencia, a reconocer a los recurrentes que los acuerdos impugnados han vulnerado su ius in officium (art. 23.2 CE) y a declarar la nulidad de los acuerdos impugnados.