LEY 2/2023, de 20 de febrero, de protección de las personas que informen sobre infracciones normativas
Ley 2/2023, de 20 de febrero. La finalidad de la norma es la de proteger a las personas que en un contexto laboral o profesional detecten infracciones penales o administrativas graves o muy graves y las comuniquen mediante los mecanismos regulados en la misma. Incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva (UE) 2019/1937, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión.
Modifica:
1. La letra m) en el apartado 1 del artículo 10 y el apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2. El apartado 5 del artículo 65 de la Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.
3. La letra b) del apartado 1 del artículo 71 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE.
4. El artículo 24 de Ley Orgánica 3/2018 de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales.
Añade:
1. La letra k) al artículo 2 de la Ley 1/996 de Asistencia Jurídica Gratuita.
2. La letra n) en el apartado 1 del artículo 10 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3. La disposición adicional duodécima en la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia.
4. El apartado 3 en el artículo 122 de la Ley 10/2014 de Ordenación, Supervisión y Solvencia de Entidades de Crédito.
BOE 44/2023, publicado el 21 de febrero.
Artículo 2. Ámbito material de aplicación.
1. La presente ley protege a las personas físicas que informen, a través de alguno de los procedimientos previstos en ella de:
a) Cualesquiera acciones u omisiones que puedan constituir infracciones del Derecho de la Unión Europea siempre que:
1.º
Entren dentro del ámbito de aplicación de los actos de la Unión Europea
enumerados en el anexo de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la
protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho
de la Unión, con independencia de la calificación que de las mismas
realice el ordenamiento jurídico interno;
2.º Afecten a los
intereses financieros de la Unión Europea tal y como se contemplan en el
artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE); o
3.º
Incidan en el mercado interior, tal y como se contempla en el artículo
26, apartado 2 del TFUE, incluidas las infracciones de las normas de la
Unión Europea en materia de competencia y ayudas otorgadas por los
Estados, así como las infracciones relativas al mercado interior en
relación con los actos que infrinjan las normas del impuesto sobre
sociedades o con prácticas cuya finalidad sea obtener una ventaja fiscal
que desvirtúe el objeto o la finalidad de la legislación aplicable al
impuesto sobre sociedades.
b) Acciones u omisiones que puedan
ser constitutivas de infracción penal o administrativa grave o muy
grave. En todo caso, se entenderán comprendidas todas aquellas
infracciones penales o administrativas graves o muy graves que impliquen
quebranto económico para la Hacienda Pública y para la Seguridad
Social.
2. Esta protección no excluirá la aplicación de las
normas relativas al proceso penal, incluyendo las diligencias de
investigación.
3. La protección prevista en esta ley para las
personas trabajadoras que informen sobre infracciones del Derecho
laboral en materia de seguridad y salud en el trabajo, se entiende sin
perjuicio de la establecida en su normativa específica.
4. La protección prevista en esta ley no será de aplicación a las informaciones que afecten a la información clasificada. Tampoco
afectará a las obligaciones que resultan de la protección del secreto
profesional de los profesionales de la medicina y de la abogacía, del
deber de confidencialidad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el
ámbito de sus actuaciones, así como del secreto de las deliberaciones
judiciales.
5. No se aplicarán las previsiones de esta ley a
las informaciones relativas a infracciones en la tramitación de
procedimientos de contratación que contengan información clasificada o
que hayan sido declarados secretos o reservados, o aquellos cuya
ejecución deba ir acompañada de medidas de seguridad especiales conforme
a la legislación vigente, o en los que lo exija la protección de
intereses esenciales para la seguridad del Estado.
6. En el
supuesto de información o revelación pública de alguna de las
infracciones a las que se refiere la parte II del anexo de la Directiva
(UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de
2019, resultará de aplicación la normativa específica sobre
comunicación de infracciones en dichas materias.
Artículo 3. Ámbito personal de aplicación.
1. La
presente ley se aplicará a los informantes que trabajen en el sector
privado o público y que hayan obtenido información sobre infracciones en
un contexto laboral o profesional, comprendiendo en todo caso:
a) las personas que tengan la condición de empleados públicos o trabajadores por cuenta ajena;
b) los autónomos;
c)
los accionistas, partícipes y personas pertenecientes al órgano de
administración, dirección o supervisión de una empresa, incluidos los
miembros no ejecutivos;
d) cualquier persona que trabaje para o bajo la supervisión y la dirección de contratistas, subcontratistas y proveedores.
2.
La presente ley también se aplicará a los informantes que comuniquen o
revelen públicamente información sobre infracciones obtenida en el marco
de una relación laboral o estatutaria ya finalizada, voluntarios,
becarios, trabajadores en periodos de formación con independencia de que
perciban o no una remuneración, así como a aquellos cuya relación
laboral todavía no haya comenzado, en los casos en que la información
sobre infracciones haya sido obtenida durante el proceso de selección o
de negociación precontractual.
3. Las medidas de protección del
informante previstas en el título VII también se aplicarán, en su caso,
específicamente a los representantes legales de las personas
trabajadoras en el ejercicio de sus funciones de asesoramiento y apoyo
al informante.
4. Las medidas de protección del informante previstas en el título VII también se aplicarán, en su caso, a:
a)
personas físicas que, en el marco de la organización en la que preste
servicios el informante, asistan al mismo en el proceso,
b) personas
físicas que estén relacionadas con el informante y que puedan sufrir
represalias, como compañeros de trabajo o familiares del informante, y
c)
personas jurídicas, para las que trabaje o con las que mantenga
cualquier otro tipo de relación en un contexto laboral o en las que
ostente una participación significativa. A estos efectos, se entiende
que la participación en el capital o en los derechos de voto
correspondientes a acciones o participaciones es significativa cuando,
por su proporción, permite a la persona que la posea tener capacidad de
influencia en la persona jurídica participada.
Artículo 18. Trámite de admisión.
1. Registrada la información, la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., deberá comprobar si aquella expone hechos o conductas que se encuentran dentro del ámbito de aplicación recogido en el artículo 2.
2. Realizado este análisis preliminar, la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., decidirá, en un plazo que no podrá ser superior a diez días hábiles desde la fecha de entrada en el registro de la información:
a) Inadmitir la comunicación, en alguno de los siguientes casos:
1.º Cuando los hechos relatados carezcan de toda verosimilitud.
2.º Cuando los hechos relatados no sean constitutivos de infracción del ordenamiento jurídico incluida en el ámbito de aplicación de esta ley.
3.º Cuando la comunicación carezca manifiestamente de fundamento o existan, a juicio de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., indicios racionales de haberse obtenido mediante la comisión de un delito. En este último caso, además de la inadmisión, se remitirá al Ministerio Fiscal relación circunstanciada de los hechos que se estimen constitutivos de delito.
4.º Cuando la comunicación no contenga información nueva y significativa sobre infracciones en comparación con una comunicación anterior respecto de la cual han concluido los correspondientes procedimientos, a menos que se den nuevas circunstancias de hecho o de Derecho que justifiquen un seguimiento distinto. En estos casos, la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., notificará la resolución de manera motivada.
La inadmisión se comunicará al informante dentro de los cinco días hábiles siguientes, salvo que la comunicación fuera anónima o el informante hubiera renunciado a recibir comunicaciones de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I.
b) Admitir a trámite la comunicación.
La admisión a trámite se comunicará al informante dentro de los cinco días hábiles siguientes, salvo que la comunicación fuera anónima o el informante hubiera renunciado a recibir comunicaciones de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I.
c) Remitir con carácter inmediato la información al Ministerio Fiscal cuando los hechos pudieran ser indiciariamente constitutivos de delito o a la Fiscalía Europea en el caso de que los hechos afecten a los intereses financieros de la Unión Europea.
d) Remitir la comunicación a la autoridad, entidad u organismo que se considere competente para su tramitación.
Revelación pública
Artículo 27. Concepto.
1.
Se entenderá por revelación pública la puesta a disposición del público
de información sobre acciones u omisiones en los términos previstos en
esta ley.
2. A las personas que hagan una revelación pública de las
acciones u omisiones previstas en el artículo 2 les será aplicable el
régimen de protección establecido en el título VII cuando se cumpla
alguna de las condiciones establecidas en el artículo siguiente.
Artículo 28. Condiciones de protección.
1. La
persona que haga una revelación pública podrá acogerse a protección en
virtud de esta ley si se cumplen las condiciones de protección reguladas
en el título VII y alguna de las condiciones siguientes:
a) Que
haya realizado la comunicación primero por canales internos y externos,
o directamente por canales externos, de conformidad con los títulos II y
III, sin que se hayan tomado medidas apropiadas al respecto en el plazo
establecido.
b) Que tenga motivos razonables para pensar que,
o bien la infracción puede constituir un peligro inminente o manifiesto
para el interés público, en particular cuando se da una situación de
emergencia, o existe un riesgo de daños irreversibles, incluido un
peligro para la integridad física de una persona; o bien, en caso de
comunicación a través de canal externo de información, exista riesgo de
represalias o haya pocas probabilidades de que se dé un tratamiento
efectivo a la información debido a las circunstancias particulares del
caso, tales como la ocultación o destrucción de pruebas, la connivencia
de una autoridad con el autor de la infracción, o que esta esté
implicada en la infracción.
2. Las condiciones para acogerse a
protección previstas en el apartado anterior no serán exigibles cuando
la persona haya revelado información directamente a la prensa con
arreglo al ejercicio de la libertad de expresión y de información veraz
previstas constitucionalmente y en su legislación de desarrollo.
Artículo 35. Condiciones de protección.
1.
Las personas que comuniquen o revelen infracciones previstas en el
artículo 2 tendrán derecho a protección siempre que concurran las
circunstancias siguientes:
a) tengan motivos razonables para pensar
que la información referida es veraz en el momento de la comunicación o
revelación, aun cuando no aporten pruebas concluyentes, y que la citada
información entra dentro del ámbito de aplicación de esta ley,
b) la comunicación o revelación se haya realizado conforme a los requerimientos previstos en esta ley.
2. Quedan expresamente excluidos de la protección prevista en esta ley aquellas personas que comuniquen o revelen:
a)
Informaciones contenidas en comunicaciones que hayan sido inadmitidas
por algún canal interno de información o por alguna de las causas
previstas en el artículo 18.2.a).
b) Informaciones vinculadas a
reclamaciones sobre conflictos interpersonales o que afecten únicamente
al informante y a las personas a las que se refiera la comunicación o
revelación.
c) Informaciones que ya estén completamente disponibles para el público o que constituyan meros rumores.
d) Informaciones que se refieran a acciones u omisiones no comprendidas en el artículo 2.
3.
Las personas que hayan comunicado o revelado públicamente información
sobre acciones u omisiones a que se refiere el artículo 2 de forma
anónima pero que posteriormente hayan sido identificadas y cumplan las
condiciones previstas en esta ley, tendrán derecho a la protección que
la misma contiene.
4. Las personas que informen ante las
instituciones, órganos u organismos pertinentes de la Unión Europea
infracciones que entren en el ámbito de aplicación de la Directiva (UE)
2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de
2019, tendrán derecho a protección con arreglo a lo dispuesto en esta
ley en las mismas condiciones que una persona que haya informado por
canales externos.
Artículo 36. Prohibición de represalias.
1.
Se prohíben expresamente los actos constitutivos de represalia,
incluidas las amenazas de represalia y las tentativas de represalia
contra las personas que presenten una comunicación conforme a lo
previsto en esta ley.
2. Se entiende por represalia cualesquiera
actos u omisiones que estén prohibidos por la ley, o que, de forma
directa o indirecta, supongan un trato desfavorable que sitúe a las
personas que las sufren en desventaja particular con respecto a otra en
el contexto laboral o profesional, solo por su condición de informantes,
o por haber realizado una revelación pública.
3. A los efectos de lo previsto en esta ley, y a título enunciativo, se consideran represalias las que se adopten en forma de:
a)
Suspensión del contrato de trabajo, despido o extinción de la relación
laboral o estatutaria, incluyendo la no renovación o la terminación
anticipada de un contrato de trabajo temporal una vez superado el
período de prueba, o terminación anticipada o anulación de contratos de
bienes o servicios, imposición de cualquier medida disciplinaria,
degradación o denegación de ascensos y cualquier otra modificación
sustancial de las condiciones de trabajo y la no conversión de un
contrato de trabajo temporal en uno indefinido, en caso de que el
trabajador tuviera expectativas legítimas de que se le ofrecería un
trabajo indefinido; salvo que estas medidas se llevaran a cabo dentro
del ejercicio regular del poder de dirección al amparo de la legislación
laboral o reguladora del estatuto del empleado público correspondiente,
por circunstancias, hechos o infracciones acreditadas, y ajenas a la
presentación de la comunicación.
b) Daños, incluidos los de carácter reputacional, o pérdidas económicas, coacciones, intimidaciones, acoso u ostracismo.
c) Evaluación o referencias negativas respecto al desempeño laboral o profesional.
d) Inclusión
en listas negras o difusión de información en un determinado ámbito
sectorial, que dificulten o impidan el acceso al empleo o la
contratación de obras o servicios.
e) Denegación o anulación de una licencia o permiso.
f) Denegación de formación.
g) Discriminación, o trato desfavorable o injusto.
4.
La persona que viera lesionados sus derechos por causa de su
comunicación o revelación una vez transcurrido el plazo de dos años,
podrá solicitar la protección de la autoridad competente que,
excepcionalmente y de forma justificada, podrá extender el período de
protección, previa audiencia de las personas u órganos que pudieran
verse afectados. La denegación de la extensión del período de protección
deberá estar motivada.
5. Los actos administrativos que tengan
por objeto impedir o dificultar la presentación de comunicaciones y
revelaciones, así como los que constituyan represalia o causen
discriminación tras la presentación de aquellas al amparo de esta ley,
serán nulos de pleno derecho y darán lugar, en su caso, a medidas
correctoras disciplinarias o de responsabilidad, pudiendo incluir la
correspondiente indemnización de daños y perjuicios al perjudicado.
6. La
Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I. podrá, en
el marco de los procedimientos sancionadores que instruya, adoptar
medidas provisionales en los términos establecidos en el artículo 56 de
la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas.
Artículo 37. Medidas de apoyo.
1.
Las personas que comuniquen o revelen infracciones previstas en el
artículo 2 a través de los procedimientos previstos en esta ley
accederán a las medidas de apoyo siguientes:
a) Información y
asesoramiento completos e independientes, que sean fácilmente accesibles
para el público y gratuitos, sobre los procedimientos y recursos
disponibles, protección frente a represalias y derechos de la persona
afectada.
b) Asistencia efectiva por parte de las autoridades
competentes ante cualquier autoridad pertinente implicada en su
protección frente a represalias, incluida la certificación de que pueden
acogerse a protección al amparo de la presente ley.
c) Asistencia
jurídica en los procesos penales y en los procesos civiles
transfronterizos de conformidad con la normativa comunitaria.
d)
Apoyo financiero y psicológico, de forma excepcional, si así lo
decidiese la Autoridad Independiente de Protección del Informante,
A.A.I. tras la valoración de las circunstancias derivadas de la
presentación de la comunicación.
2. Todo ello, con independencia de
la asistencia que pudiera corresponder al amparo de la Ley 1/1996, de 10
de enero, de asistencia jurídica gratuita, para la representación y
defensa en procedimientos judiciales derivados de la presentación de la
comunicación o revelación pública.
Artículo 38. Medidas de protección frente a represalias.
1.
No se considerará que las personas que comuniquen información sobre las
acciones u omisiones recogidas en esta ley o que hagan una revelación
pública de conformidad con esta ley hayan infringido ninguna restricción
de revelación de información, y aquellas no incurrirán en
responsabilidad de ningún tipo en relación con dicha comunicación o
revelación pública, siempre que tuvieran motivos razonables para pensar
que la comunicación o revelación pública de dicha información era
necesaria para revelar una acción u omisión en virtud de esta ley, todo
ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2.3. Esta medida no
afectará a las responsabilidades de carácter penal.
Lo previsto en el
párrafo anterior se extiende a la comunicación de informaciones
realizadas por los representantes de las personas trabajadoras, aunque
se encuentren sometidas a obligaciones legales de sigilo o de no revelar
información reservada. Todo ello sin perjuicio de las normas
específicas de protección aplicables conforme a la normativa laboral.
2.
Los informantes no incurrirán en responsabilidad respecto de la
adquisición o el acceso a la información que es comunicada o revelada
públicamente, siempre que dicha adquisición o acceso no constituya un
delito.
3. Cualquier otra posible responsabilidad de los informantes
derivada de actos u omisiones que no estén relacionados con la
comunicación o la revelación pública o que no sean necesarios para
revelar una infracción en virtud de esta ley será exigible conforme a la
normativa aplicable.
4. En los procedimientos ante un órgano
jurisdiccional u otra autoridad relativos a los perjuicios sufridos por
los informantes, una vez que el informante haya demostrado
razonablemente que ha comunicado o ha hecho una revelación pública de
conformidad con esta ley y que ha sufrido un perjuicio, se presumirá que
el perjuicio se produjo como represalia por informar o por hacer una
revelación pública. En tales casos, corresponderá a la persona que haya
tomado la medida perjudicial probar que esa medida se basó en motivos
debidamente justificados no vinculados a la comunicación o revelación
pública.
5. En los procesos judiciales, incluidos los relativos a
difamación, violación de derechos de autor, vulneración de secreto,
infracción de las normas de protección de datos, revelación de secretos
empresariales, o a solicitudes de indemnización basadas en el derecho
laboral o estatutario, las personas a que se refiere el artículo 3 de
esta ley no incurrirán en responsabilidad de ningún tipo como
consecuencia de comunicaciones o de revelaciones públicas protegidas por
la misma. Dichas personas tendrán derecho a alegar en su descargo y en
el marco de los referidos procesos judiciales, el haber comunicado o
haber hecho una revelación pública, siempre que tuvieran motivos
razonables para pensar que la comunicación o revelación pública era
necesaria para poner de manifiesto una infracción en virtud de esta ley.
Artículo 39. Medidas para la protección de las personas afectadas.
Durante
la tramitación del expediente las personas afectadas por la
comunicación tendrán derecho a la presunción de inocencia, al derecho de
defensa y al derecho de acceso al expediente en los términos regulados
en esta ley, así como a la misma protección establecida para los
informantes, preservándose su identidad y garantizándose la
confidencialidad de los hechos y datos del procedimiento.
1. Cuando una persona que hubiera participado en la comisión de la infracción administrativa objeto de la información sea la que informe de su existencia mediante la presentación de la información y siempre que la misma hubiera sido presentada con anterioridad a que hubiera sido notificada la incoación del procedimiento de investigación o sancionador, el órgano competente para resolver el procedimiento, mediante resolución motivada, podrá eximirle del cumplimiento de la sanción administrativa que le correspondiera siempre que resulten acreditados en el expediente los siguientes extremos:
a) Haber cesado en la comisión de la infracción en el momento de presentación de la comunicación o revelación e identificado, en su caso, al resto de las personas que hayan participado o favorecido aquella.
b) Haber cooperado plena, continua y diligentemente a lo largo de todo el procedimiento de investigación.
c) Haber facilitado información veraz y relevante, medios de prueba o datos significativos para la acreditación de los hechos investigados, sin que haya procedido a la destrucción de estos o a su ocultación, ni haya revelado a terceros, directa o indirectamente su contenido.
d) Haber procedido a la reparación del daño causado que le sea imputable.
2. Cuando estos requisitos no se cumplan en su totalidad, incluida la reparación parcial del daño, quedará a criterio de la autoridad competente, previa valoración del grado de contribución a la resolución del expediente, la posibilidad de atenuar la sanción que habría correspondido a la infracción cometida, siempre que el informante o autor de la revelación no haya sido sancionado anteriormente por hechos de la misma naturaleza que dieron origen al inicio del procedimiento.
3. La atenuación de la sanción podrá extenderse al resto de los participantes en la comisión de la infracción, en función del grado de colaboración activa en el esclarecimiento de los hechos, identificación de otros participantes y reparación o minoración del daño causado, apreciado por el órgano encargado de la resolución.
4. Lo dispuesto en este artículo no será de aplicación a las infracciones establecidas en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
LA LEY 2/2023 Y LA DENUNCIA TRIBUTARIA (ARTICULO 114 LGT)
Dado el ámbito material de la Ley 2/2023 (artículo 2.1 b)) , sorprende que la misma no haya "armonizado" su regulación con la figura de la denuncia tributaria contenida en el artículo 114 de la LGT:
1. Mediante la denuncia pública se podrán poner en conocimiento de la Administración tributaria hechos o situaciones que puedan ser constitutivos de infracciones tributarias o tener trascendencia para la aplicación de los tributos. La denuncia pública es independiente del deber de colaborar con la Administración tributaria regulado en los artículos 93 y 94 de esta ley.
2. Recibida una denuncia, se remitirá al órgano competente para realizar las actuaciones que pudieran proceder. Este órgano podrá acordar el archivo de la denuncia cuando se considere infundada o cuando no se concreten o identifiquen suficientemente los hechos o las personas denunciadas.
Se podrán iniciar las actuaciones que procedan si existen indicios suficientes de veracidad en los hechos imputados y éstos son desconocidos para la Administración tributaria. En este caso, la denuncia no formará parte del expediente administrativo.
3. No se considerará al denunciante interesado en las actuaciones administrativas que se inicien como consecuencia de la denuncia ni se le informará del resultado de las mismas. Tampoco estará legitimado para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de dichas actuaciones.
En nuestra modesta opinión, con arreglo a la Ley 2/2023:
1) La denuncia tributaria debería formar parte del expediente administrativo a partir de la entrada en vigor de la Ley 2/2023
2) Debería considerarse al denunciante interesado en las actuaciones administrativas que se inicien como consecuencia de la denuncia y se le debería informar del resultado de las mismas. Debería considerarse legitimado para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de dichas actuaciones
El artículo 36.5 de la Ley 2/2023 establece:
Los actos administrativos que tengan por objeto impedir o dificultar la presentación de comunicaciones y revelaciones, así como los que constituyan represalia o causen discriminación tras la presentación de aquellas al amparo de esta ley, serán nulos de pleno derecho y darán lugar, en su caso, a medidas correctoras disciplinarias o de responsabilidad, pudiendo incluir la correspondiente indemnización de daños y perjuicios al perjudicado.
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