"He tenido noticia reciente del proyecto de Real Decreto por el que se
crea y regula el Punto Neutro de Embargos, actualmente en fase de información pública
desde el día 4 de los corrientes. Embrión que a mi entender no puede
ser examinado como una simple norma de interoperabilidad o cooperación
administrativa. Su diseño combina el intercambio masivo de información,
un cruce automatizado de datos, una retención provisional de propuestas
de pago, la comunicación de diligencias de embargo, el cálculo de
combinaciones óptimas y la distribución proporcional en casos de
concurrencia de acreedores.
La cuestión jurídicamente relevante no es si la Administración puede
utilizar tecnología (puede hacerlo, con las limitaciones establecidas en
la ley, muy particularmente en lo que concierne al respeto a los
derechos fundamentales), sino si mediante un reglamento puede
articularse un sistema que incide sobre la disponibilidad de créditos
frente a Administraciones públicas, sobre la eficacia temporal de
diligencias de embargo y sobre la posible imputación de
responsabilidades repartida entre varios entes públicos.
La disposición adicional cuarta de la Ley 25/2013 habilita el
intercambio de información sobre deudores y pagos y encomienda a la AEAT
la creación y administración de la plataforma. Pero esa habilitación no
autoriza sin más la creación de una fase autónoma de retención por
cruces positivos, ni la demora de la eficacia de diligencias de embargo,
ni el reparto prorrateado del parné entre Administraciones
concurrentes, si procede, ni mucho menos el tratamiento ulterior de los
datos para la minería o el análisis.
El primero de los límites viene impuesto por los artículos 9.3 y 97
CE: el reglamento puede desarrollar la ley, pero no le han sido dadas
potestades creativas, si me permiten la expresión; nada de innovaciones
de elementos esenciales de procedimientos ejecutivos legalmente
configurados.
En una primera aproximación al texto proyectado, la fricción principal se produce, cómo no, con la LGT (“ius comune de los actos fiscales”,
en afortunada expresión del maestro Bujanda). El artículo 163 de dicho
cuerpo normativo configura el procedimiento de apremio como
procedimiento administrativo de ejecución; el artículo 164 regula la
concurrencia y toma como referencia la fecha de la diligencia de
embargo; el artículo 169 impone proporcionalidad y ordena la práctica
del embargo; y el artículo 170 exige diligencia documentada,
notificación y motivos tasados de oposición.
El planteamiento es aparentemente sencillo: Si el punto neutro sólo
comunica coincidencias entre deudor y acreedor, su encaje podría ser
razonable. Si el cruce positivo bloquea pagos, sincroniza diligencias,
neutraliza diferencias temporales o condiciona la distribución de
importes mediante un algoritmo, el reglamento penetra en el núcleo
funcional del embargo. Y ya se sabe que el exceso es el veneno de la
razón.
La retención provisional durante tres días hábiles no es lo que
podríamos calificar como una “incidencia informática” neutra. Desde la
posición del acreedor de la Administración pagadora, supone la
indisponibilidad temporal de un crédito que podría ser satisfecho. Esa
restricción, si lo entiendo bien, no derivaría necesariamente de una
diligencia de embargo ya formalizada ni de una compensación acordada.
Opera por la mera aparición del interesado en una relación de deudores
cruzada con una propuesta de pago. De ahí que denominarla “técnica”
resulte un sarcasmo cuando materialmente afecta a la esfera patrimonial
del perceptor, razón por la que exigiría cobertura legal expresa.
Este, en mi sentir (ciertamente intuitivo, en esta aproximación
urgente), constituye uno de los puntos más delicados del proyecto,
porque no se trata de una mera operación informática, sino de una
actuación con efectos patrimoniales inmediatos sobre el perceptor de un
pago público. Su comprensión exige separar tres planos: el dato que
activa la retención, el efecto jurídico y económico que produce y la
cobertura normativa necesaria para justificarla (que se antoja
insuficiente).
La demora de la eficacia de las diligencias de embargo resulta
también problemática. Si la fecha de la diligencia es relevante a
efectos de lo previsto en el artículo 164 de la LGT, un Real Decreto no
puede “reconducir” su eficacia por razones de coordinación tecnológica.
Por otro lado, la prorrata entre Administraciones sólo es admisible
cuando la igualdad de preferencia resulte de la ley, no cuando se genera
por una plataforma que iguala artificialmente embargos, neutralizando
prioridades temporales. El texto debería declarar expresamente que la
demora operativa no afecta a la fecha legal de la diligencia, a la
prelación de créditos, a embargos previos, ni a derechos de terceros.
En este sentido, la información pública de la AEAT (vid. pág. web)
intensifica la inquietud. Su Plan Estratégico 2024-2027 afirma que el
objetivo del punto neutro es “saldar deudas en fase de embargo” mediante
pagos de otra Administración deudora del contribuyente, y que todas las
Administraciones estarán obligadas a integrarse en la plataforma. Esta
formulación desborda la retórica de la participación voluntaria del
proyecto al que nos referimos. Si la integración es obligatoria, puede
aparecer un problema competencial y de autonomía financiera. Si no lo
es, la AEAT debería corregir esa información institucional.
En lo concerniente a la protección de datos, el análisis de impacto
reconoce que el sistema tratará datos identificativos, existencia de
deuda en fase de embargo, propuestas de pago, importes, diligencias,
cuentas de destino y trazabilidad. Admite también el carácter masivo y
sistemático del tratamiento, la interconexión interadministrativa, la
automatización del procesamiento y el impacto económico directo. Aunque
concluye que respeta el artículo 22 del RGPD porque la plataforma no
adopta decisiones autónomas, esa conclusión sólo es sostenible si la
intervención humana de las Administraciones embargantes y pagadoras es
real y efectiva. Si el órgano se limita a asumir el resultado
algorítmico, la decisión será aparente pero materialmente automatizada.
La ficha de tratamiento de la AEAT
añade un elemento crítico: bajo el epígrafe “Elaboración de perfiles”
admite que los datos podrán ser tratados para “análisis y minería de
datos”. Esta expresión es difícilmente conciliable con la afirmación del
análisis de impacto consistente en que no existe finalidad ajena al
embargo. La minería de datos no es equivalente al cruce reglado de NIF
para detectar coincidencias; puede implicar inferencias, correlaciones o
explotación analítica de información recaudatoria. Si tal tratamiento
existe, debe someterse a los artículos 5.1.b), 5.1.c), 6, 13, 14, 22,
25, 26, 32 y 35 del RGPD. Si no existe, la ficha pública debe corregirse
por generar una información equívoca e incompatible con el principio de
transparencia.
La posición de la AEAT como “encargado de tratamiento” tampoco queda
suficientemente depurada. Si la AEAT sólo aloja y cruza datos por cuenta
de otras Administraciones, puede sostenerse esa calificación. Pero si
define medios esenciales, explota los datos para la minería o el
análisis, administra reglas algorítmicas y condiciona la ejecución de
retenciones, puede aproximarse a la condición de responsable o
corresponsable. La diferencia es basilar porque eventualmente afectaría a
la base jurídica, al deber de información, al ejercicio de derechos, a
la imputación de daños y a la responsabilidad patrimonial, ciertamente
difusa, habida cuenta de que el sistema fragmenta la actuación entre
quien remite deudores, quien remite pagos, quien cruza datos, quien
propone combinaciones, quien dicta la diligencia, quien retiene y quien
ordena el ingreso. Esa división funcional puede hacer difícil
identificar un acto lesivo y el órgano responsable.
Lo cierto es que el contribuyente tiene derecho a saber con precisión
contra qué actuar: contra la inclusión indebida en la relación de
deudores, contra el cruce positivo, contra la retención provisional,
contra la diligencia de embargo, contra el cálculo algorítmico de
reparto o contra la ejecución material del pago. Sin una regla expresa
de atribución de responsabilidad, sin trazabilidad, sin notificación ni
régimen de reparación, el sistema puede producir un daño patrimonial
cierto, pero deslocalizado. Lo que no deja de ser perturbador.
Una primera aproximación al punto neutro, en suma, produce desazón,
en la medida en que sólo sería comprensible si se limitara a una función
meramente instrumental (auxiliar, si se prefiere), claramente reglada,
con la finalidad exclusiva que aparentemente el proyecto de reglamento
le atribuye, sin minería de datos, sin perfilado de contribuyentes, sin
automatización decisoria, con adhesión normativamente clara,
intervención humana real y delimitación expresa de responsables.
En su configuración actual, a la luz de la información pública de la
AEAT, aparecen sospechas cualificadas de excesos reglamentarios en los
aspectos referidos, que incluirían una eventual afectación a la
ordenación legal de los pagos de naturaleza pública (LGP).
Aprensiones que no mitiga tampoco el artículo 95 de la LGT en la
medida en que no opera como una habilitación omnicomprensiva para la
circulación o explotación de datos tributarios entre Administraciones
públicas, sino como una norma de reserva que sólo permite su utilización
y cesión en supuestos tasados y para finalidades estrictamente anudadas
a su marco normativo. Por ello, la cesión de datos en el punto neutro
puede encontrar cobertura cuando sea necesaria para una concreta
actuación de embargo o compensación amparada por la disposición
adicional cuarta de la Ley 25/2013, pero no ampara tratamientos
ulteriores de análisis, minería de datos o perfilado de contribuyentes.
Si tales tratamientos existen, deben contar con base jurídica
específica, finalidad explícita, información suficiente, evaluación de
impacto propia y delimitación inequívoca de responsables. En caso
contrario, el modelo tensionaría también el régimen de reserva de datos
tributarios.
En fin, apreciados lectores, rogando indulgencia por el misspelling,
término rechazable por definición, pero útil para excusar los
disparates achacables a la apremiante necesidad de desahogarme, me
despido deseándoles que no tengan noticias de la singular creación que
motiva estas líneas, cuya denominación recuerda a la de aquellas
instalaciones municipales destinadas a la recogida selectiva de
residuos."
Disposición adicional primera. Protección de datos.
Las Administraciones Públicas que traten datos en el ámbito de este reglamento están sometidos a la normativa nacional y de la Unión Europea de protección de datos,concretamente, quedarán obligados al cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento (UE)2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE(Reglamento general de protección de datos) y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
Cada Administración pública será responsable del tratamiento de acuerdo a lo indicado en el presente Real Decreto.
En este sentido, cada Administración pública, como responsable del tratamiento, deberá realizar la evaluación de impacto, en su ámbito respectivo, de las posibles implicaciones,así como la adopción de medidas adicionales en función de los tratamientos realizados con la información obtenida de la plataforma del Punto Neutro de Embargos, especialmente cuando dichos tratamientos impliquen procesos automatizados, ya sea de manera integral o parcial.
En cualquier caso, la información tratada en el Punto Neutro de Embargos sólo podrá ser utilizada para los fines de gestión recaudatoria y colaboración inter administrativa previsto en la norma, quedando excluido cualquier uso incompatible con dicha finalidad.
Si el tratamiento no está legalmente autorizado, no sería legalmente posible.
Así resultaría, claramente en nuestra opinión, del artículo 8 de la LOPD:
"El tratamiento de datos personales solo podrá
considerarse fundado en el cumplimiento de una obligación legal exigible
al responsable, en los términos previstos en el artículo 6.1.c) del Reglamento (UE) 2016/679,
cuando así lo prevea una norma de Derecho de la Unión Europea o una
norma con rango de ley, que podrá determinar las condiciones generales
del tratamiento y los tipos de datos objeto del mismo así como las
cesiones que procedan como consecuencia del cumplimiento de la
obligación legal. Dicha norma podrá igualmente imponer condiciones
especiales al tratamiento, tales como la adopción de medidas adicionales
de seguridad u otras establecidas en el capítulo IV del Reglamento (UE) 2016/679.
2. El tratamiento de datos personales solo podrá
considerarse fundado en el cumplimiento de una misión realizada en
interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al
responsable, en los términos previstos en el artículo 6.1 e) del Reglamento (UE) 2016/679, cuando derive de una competencia atribuida por una norma con rango de ley.
La competencia no está atribuida por una norma con rango de ley. No puede considerarse tal la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de
la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en
el Sector Público.
Disposición adicional cuarta. Intercambio de información.
La Agencia Estatal de Administración Tributaria, los
órganos de recaudación de la Comunidades Autónomas y Entidades Locales,
la Tesorería General de la Seguridad Social y los órganos pagadores de
las Administraciones públicas, incluidas en el ámbito de aplicación de
esta Ley, de acuerdo con el procedimiento que se establezca
reglamentariamente, intercambiarán la información sobre deudores de las
Administraciones y los pagos a los mismos con el objeto de realizar las
actuaciones de embargo o compensación que procedan.
La Agencia Estatal de Administración Tributaria
creará y administrará la plataforma informática para el desarrollo de
los intercambios de información y las actuaciones de gestión
recaudatoria previstas en esta disposición.
El sistema desarrollado por el Proyecto excede manifiestamente del intercambio de información a que se refiere esta Disposición.
Una muestra:
"Artículo 10. Cruce de la relación de propuestas de pago y de deudores.
1. El Punto Neutro realizará el cruce de la información remitida de cada propuesta de pago con la relación de deudores, respondiendo con el resultado a las Administraciones
implicadas.
2. El resultado del cruce puede ser positivo, en caso de que el perceptor de un pago esté incluido en la relación global de deudores, o negativo, si el perceptor no está incluido en
dicha relación. En caso de cruce positivo, el Punto Neutro informará de esta circunstancia a la Administración pagadora.
3. Se define como fecha de cruce de una propuesta de pago aquella en la que el Punto Neutro pone a disposición de la Administración pagadora la información de que existe un cruce positivo de dicha propuesta con la relación de deudores.
4. La Administración pagadora retendrá aquellas propuestas de pago cuyo cruce haya resultado positivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.
El Punto Neutro pondrá a disposición de las Administraciones embargantes la información relativa a las propuestas de pago cuyo cruce haya resultado positivo, de los que resulten beneficiarios sus respectivos deudores.
5. Las propuestas de pago cuyo cruce haya resultado negativo se podrán liberar por la Administración pagadora, que podrá proceder a la ordenación del pago.
6. La respuesta a las Administraciones pagadoras resultante del cruce de información en el Punto Neutro podrá realizarse por dos vías, en función del canal que se utilice para enviar al Punto Neutro las propuestas de pago.
a) Respuesta inmediata, cuando el canal utilizado no sea el servicio de envío masivo de propuestas de pago.
b) Respuesta diferida, cuando el canal utilizado sea el servicio de envío masivo de propuestas de pago. En esta modalidad, el Punto Neutro de Embargos pondrá la respuesta resultante del cruce a disposición de la Administración pagadora en un plazo máximo de 24 horas desde la remisión del fichero con las propuestas."
